浅析生存权与城市管理权之争———以商贩与城管为例

一、生存权和城市管理权概述

生存权作为一项最重要和最基本的人权是我们每个人都生而有之的。不论是贫贱抑或富贵，国家都不能予以剥夺而应当平等地保护之。生存权作为一个法律上的概念， 不仅仅是指一个人的生命不受非法侵犯的权利， 而且还指一个人要求社会创造条件使其生命得以延续的权利。生存权从某个角度来说解决的是人在出生以后，如何维持生命、如何使人像人一样生存的问题。必要的物质生活保障是人生存下去的基础。1919年的《魏玛宪法》对于公民生存权的保护具有里程碑的意义。该宪法第151条规定：经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。第163条规定：德国人民应有可能之机会，从事经济劳动，以维持生计。无相当劳动机会时，其必需生活应筹划及之。

目前，许多国际性以及区域性人权保护文件对生存权都有所涉及。我国现行宪法虽然没有明文使用公民生存权的概念，但是规定了国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下， 可以从国家获得物质帮助的权利国家保护和改善生活环境和生态环境等等， 这些都从一定程度上反映了国家对公民生存权的保护。国家为公民的生存创造更多的物质财富和更好的生活环境是毋庸置疑的。2010年上海世博会的主题是城市， 让生活更美好。 良好有序的城市环境一方面需要公民的自觉维护，另一方面是需要科学、健全的管理方式。城市管理是城市政府通过一系列有目的自觉活动， 去组织、协调、控制城市运行过程的行为。

如何管理好城市是每个国家都必须面临的问题， 世界各国都在积极地探寻管理之道。现代城市管理早已涉及社会生活的方方面面。例如：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理等。我国的城市管理工作经历了从分散管理到集中管理的转变。政府将部分管理职权交付给城建监察机关， 城管执法人员作为具体事项的执行者， 是城市管理的主力军和核心力量，担负着治理城市，为人民创造更优美的生活环境和有序的城市秩序的重任， 在城市的现代化进程中起到了积极的推动作用。但在现实生活中，就是这样两种正当权利，不断地出现摩擦和对峙。城管的野蛮执法和小商贩的暴力抗法引发的悲剧持续上演。这一方面严重损害了政府形象，另一方面，也不益于和谐社会的构建。

二、生存权与城市管理权争论之焦点：商贩允许存在还是严令禁止

(一)支持者的声音：每个人都有生存的权利， 只是我们选择生存的方式有所不同。有的人依靠自身的知识和技能能够寻得一份体面的工作， 而有的人由于自身条件的限制只能从事一些体力劳动。小商贩这个群体主要来自城市下岗职工、找不到工作的大学毕业生、城市周边的失地农民以及外来务工人员等。他们当中的许多人没有专业技能，其共性是在激烈的就业市场上没有竞争优势。尤其是下岗职工，他们基本上都处于上有老、下有小的尴尬境地，承担着一家人生活的重担，国家提供的最低生活保障金，根本无法满足其基本的生活需要。虽然小商贩来自不同的群体，却有着相同的目的生存。生存权在一定方面体现的是一项物质性权利， 即需要国家为公民维持生存提供必要的物质保障。

对此，我国政府也在进行着不懈的努力并取得了一些成就。但发展健全的社会保障制度和提供更多的就业机会并非一朝一夕之事，这需要一个探索和积累的过程。我国人口众多，城乡剩余劳动力数量不断攀升，政府不可能全部解决其就业问题。退一步说，即使政府短期内能够为其提供就业机会， 但小商贩这个群体自身条件的局限性可能无法胜任国家所提供的工作岗位。而对于个人来说，每天的衣食住行都需要花费一定成本。在政府短期内无法满足其生存需求的情况下， 他们只能寄希望于自身，自寻生路，自谋职业，这是人维持生存之本能。小商贩的这种行为，不仅为政府减轻了就业负担，方便了生活，也有利于社会的稳定。纵观中国近现代史的发展进程， 都是在人民的生存受到极大危胁的情况下才群起反抗的。底层劳动者的基本生存权得不到保障，城管执法人员的野蛮执法得不到有效遏制， 有可能引起社会动荡， 使之从单纯的小商贩和城管执法人员的矛盾转化为政府和人民群众之间的矛盾。另外，我国《宪法》规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。温家宝总理在政府工作报告中也指出：政府大力支持自主创业、自谋职业。小商贩响应政府号召，通过自身的辛勤劳动来维持自身生活，这本身也是无可厚非的。

三、化解小商贩生存权与城市管理权矛盾的路径

摊贩治理并非城市化进程中无法克服的中国难题，世界各地都曾经历过失业人群摊贩化，经历过从排斥驱逐到认同疏导。小商贩和城管执法人员之间不应存在冲突之处。小商贩是为了生存下去，生存得更好， 而城管执法人员治理城市的目的就是为了维护城市秩序，使人们有一个良好的生存环境。两者的终极目的是一致的。化解小商贩与城管执法人员之间的矛盾，需要政府的导向作用和社会公众、新闻媒体的监督作用，提高城管执法人员的法治意识，增强小商贩的责任意识。

(一)强化政府的导向作用

温家宝总理在2010年春节团拜会上讲到：新的一年，我们要更加努力工作，切实解决好民生问题。千方百计创造更多就业机会， 持续提高城乡居民的收入水平，让每个劳动者各尽所能，各得其所。对于政府来说，就业是民生之本。发展健全的社会保障制度和提供更多的就业机会是其不可推脱的责任。政府一方面应当鼓励建立劳动密集型产业，大力发展服务业，吸收城乡剩余劳动力。另一方面应当对小商贩进行专项治理，依法办事，以理服人，趋利避害。

⒈政府相关部门应当根据商贩的不同情况分别进行治理。比如对于年轻力壮的劳动力以及大学毕业生，一方面，政府应当组织相关部门根据其兴趣、爱好进行就业技能培训，使其能够有一技之长，掌握一门生存的技能。因为对这部分人来说， 他们的人生道路还很漫长，街头摆摊设点并非长久之计。另外，国家培养一名大学生需要花费大量成本， 街头摆摊是对教育资源的浪费。另一方面，国家应当鼓励年轻人自主创业，并为他们的自主创业提供一系列优惠政策。而对于年龄偏长的人群，因为年龄、体力等条件的限制，应当使其摊位合法化(浙江省已通过立法途径使小商贩的存在合法化，并取得了积极成果)。与此同时，应当向小商贩灌输一些卫生、环保以及法律方面的基本知识，并向其讲授暴力抗法的弊端和应对野蛮执法的方法。

⒉政府相关部门应在同小商贩协商的基础上制定相关规则。这里之所以强调与小商贩协商，是因为小商贩作为被管理者， 对于关乎自身切身利益的政策制定理应享有充分的知情权和参与权。具体内容可以包括：⑴以月为单位收取一定的费用。这些费用专门用来处理摊位垃圾、增设环卫设施、雇佣工人定时清扫废弃物等。所收费用的使用情况应当公开。⑵对小商贩出摊的时间、地点等具体问题作出明确规定，并明令禁止占道经营。政府相关部门应当为每个合法摊贩发放一个固定的编号牌，商贩必须按编号牌的序号出摊，并将牌号置于显眼位置。在允许商贩活动的地点设立专门的公告栏，将相关的出摊规则和商贩的编号进行公示。⑶建立流动商贩评分制。城管执法部门可以联合商贩摆摊设点的街道办事处制定流动商贩评分机制。这项评分机制可以季度为单位，三个月为一季。评判的事项主要包括：是否违反流动商贩出摊规则，是否销售不卫生食品、质量不合格产品、商贩的诚信度等等。监督主体应为社区居民和城管执法人员。