预算法变革中的立宪探讨

一、预算立宪的基本原理

财政立宪：宪政的基本精神就是有限政府、权力制约和权利保障。通过宪法的最高权威为政府权力设定基本原则，为权力的行使提供合法性基础。立宪主义constitutionalism 是一种关于人类社会应如何组织其国家及政治生活的规范性思想，其精髓在于以宪法和法律来规范政府的产生、更替及其权力的行使，以防止人民的人权受到政权的侵害，并进而确保政权的行使能符合人民的利益。1215 年6 月15 日英国《大宪章》的签署成了财政立宪制度的重要起源，并在以后的英国及世界的财政发展史上扮演了重要的角色。布坎南认为，财政立宪就是对财政事项进行基本规则的约束。

公共选择学派提出的财政立宪理论，主张在立宪的阶段就制定出近乎永久的、基本的、稳定的财政制度，限制政府的税收和支出。其实质是限制公权力以实现公民的权利。预算立宪的理论基础：在财税法领域，长期以来，法学界的研究视角主要集中在财政收入领域，对于财政支出的法律研究却相对薄弱。在财政立宪主义视角下，学者们也主要关注国家的财政权和公民财产权的矛盾，并据此提出重建征税权和纳税义务的宪法理论，有些学者提出了限制政府税权的税收立宪主义观点，其精辟之处在于提出了税收合宪。 合法征税合法用税应是一个完整的纳税人权利保护的过程，不能人为加以割裂。财产支出涉及来源于纳税人让渡的财政资金的支配和使用，与国民利益关系重大。公共选择理论的代表布坎南首推财政自利的研究。公共选择理论认为，政府也是经纪人，政府官员的政治行为的目的和市场中的个人一样，也是追求个人利益最大化，即会有财政自利的行为。

自20 世纪以来，随着民主法治思想的发展，财政预算作为一种监督公共权力、规范公共支出、配置公共资源的重要机制，在国家治理中的作用日益彰显。王绍光先生即因此提出预算国家的概念。预算制度是现代国家经济制度的核心，预算不仅说明政府公共财产的统筹支配能力，而且更重要的是它代表着对政府活动范围和方向的约束。因此，宪政国家从来都将政府预算活动置于宪法控制之下，并据此开展专门的财政立法。

二、域外预算立宪的形式

我国是一个宪政起步比较晚的国家，域外预算制度的改革和预算法治的轨迹，可以对我国预算法治的变革起到指引和对照作用。预算的控制权入宪：在现代民主宪政国家，预算制度的变革无不在宪法层面体现控制预算的理念，因为财政活动事关一个国家的命脉，如不加以控制很容易会产生财政危机。控制预算是议会对财政活动的外部控制。西方社会就是通过将预算的控制权赋予代议机关。在宪政发达国家，预算制度作为权力制衡的关键内容大都在宪法中有所体现。例如，《日本国宪法》第86 条明确规定：内阁编制每一财政年度的预算必须向国会提出，经其审议通过。从宪法上对政府的预算权力进行规定和限制，使政府的公共预算管理活动有所遵循、有所归依，是宪政发达国家普遍一致的做法。预算法律原则入宪：预算法律原则入宪的实质就是在于在《宪法》层面上确定预算法所应遵循的原则。各国宪法规定的预算原则主要包括法定性原则、完整性原则、平衡性原则和公开性原则。

如德国1919 年的《魏玛宪法》第85 条规定了预算法定原则，联邦之收支，应于每会计年度预先估计，并编入预算案。预算于会计年度之前，以法律定之。如1992 年爱沙尼亚宪法第115 条规定，议会每年通过国家的全部收入和支出的预算法，体现了预算完整性原则。如1949 年德国基本法第110 条第1 款规定了预算平衡性原则，预算必须收支平衡。如1929 年奥地利宪法第42 条第5 款规定，国民议会所通过的批准联邦预决算等法案应立即予以确认并公布，体现了预算公开性原则。预算制定程序入宪：许多预算改革者都认为，如果有一个设计良好的预算程序，那么就可以得到更满意的预算结果;如果预算程序是正当的，那么其结果也是合理的。预算正当程序对人权保障的实现和国家权力滥用的限制方面都将发挥重大的作用。预算本身就是一个流程，预算法总体上应是一种程序法，为保障预算资源配置实现规范化、制度化，大多数发达国家都认为宪法应直接规定预算制定程序。预算执行及其监督入宪：预算执行方面的实质问题是如何应对预算的变动，尤其是支出的变动。预算都是行政机关和代议机关对未来公共收支的估计，而估计总可能有不符合实际之处。预算被制定出来，就应该严格的执行。监督制度是确保预算被严格执行的手段。因此，发达国家宪法普遍直接规定的预算执行及监督制度。

三、我国预算立宪的现状及路径选择

新中国成立后制定的几部宪法都有涉及预算法律制度，但是现行《宪法》比以前几部《宪法》有所完善。在第62条全国人民代表大会职权中规定了审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，在第67 条全国人民代表大会常务委员会的职权中规定了在全国人民大会闭会期间，审查和批国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，在第89 条国务院的职权中规定了编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算。我国宪法有关预算的条款仅仅明确了各级立法机关的预算审批权以及行政机关的预算编制权。我国的预算立宪制度很不完善，对预算立宪制度中的一些基本问题，宪法和预算法及其他相关法律都没有规定或规定的不尽科学。因为作为最具权威性的国家根本大法对预算问题的粗略的规定，导致现行预算法存在很多缺陷，主要表现为：财政支出未完全纳入预算统一管理，预算管理权限的划分存在缺陷，预算审批流于形式，预算执行随意性过大，预算监督乏力。如果宪法不能对预算问题作清楚规定，怎么期待下位法很好的解决。

宪法是一种理念的指导，预算法是宪法关于预算理念的贯彻。如何以预算立宪的精神审视预算法变革，使预算法发挥重要的作用，提升我国预算法治化水平，仍需要我们深入探讨。其他国家的预算立宪制度为我们解决现行预算制度存在问题提供了较好的参考。从路径上看，目前我国的财税立法很不完善，如果就此修改宪法文本只能是理想的选择，只会造成《宪法》与现实的脱节。因此我们应该根据我国目前的实际情况，在西方预算立宪思想的指引下逐步实现预算法治。从我国目前的现状看，我们可以借鉴德国的做法，将财政预算法的基本原则纳入基本法(即《宪法》)中明文规定，并基于基本法规定，制定有关预算法原则的法律，作为共同遵守的预算法原则，以建立全国统一的财政预算法律秩序。只有在正确的理念指导下，才会有制度变革的动力。赋予预算体制改革以立宪蕴义，并基于立宪政体发展目标实施预算体制改革，是宪政国家建设的一个基本路径依赖、值得尝试的改革思路。