浅析人大对党的法律监督

一、人大对党法律监督的法理性分析

有人认为，根据我我国现行宪法的规定，人大的监督对象只限于一府两院，人大无权对党进行法律监督。 这种观点显然是错误的。我国《宪法》第二条第一款规定: 中华人民共和国的一切权力属于人民。《宪法》第二条第二款规定: 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。《宪法》第六十二条规定: 全国人民代表大会行使下列职权:(一)修改宪法; (二)监督宪法的实施; 。《宪法》第六十七条规定: 全国人民代表大会常务委员会行使下列职权: (一)解释宪法，监督宪法的实施; 。与此同时，《宪法》第五条第三款、第四款规定: 一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。此外，《宪法》在序言中也规定: 全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。宪法的上述规定把党置于国家的宪法和法律之下。

因此，在中国，人大对党的法律监督是宪法赋予人大的权力; 在中国，人大是最有资格、最有权威对党实施法律监督的机关。我国国家的一切权力属于人民，而人民又是通过其代议机关全国人民代表大会和地方各级人民代表大会来行使国家权力的，人民权力的至上性和全权性，决定了人民代表大会的至上性和全权性。党接受人民群众的监督，决定了党也需要接受作为人民监督制约的最高形式的人民代表大会的监督制约。由于党与人民代表大会的关系实质上是党与人民的关系，因而党接受人民代表大会的监督制约，就是接受人民的监督制约。同样，党员接受人大的法律监督，也等于接受人民的监督，因为党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。党要代表人民的利益，更好地领导国家，就应尊重体现人民意志的法律，并把自己主动置于国家法律之下。在宪法上，能实施这种法律监督的机关只能是人民代表大会。全国人大以及地方各级人大及其常委会是宪法规定的宪法和法律实施的监督机关，中国共产党章程在总纲中也明确规定了党必须在宪法和法律范围内活动。因此，党要遵守宪__法、法律和党章，就必须接受人大及其常委会的监督; 否则，宪法的规定、党章的规定就流于形式，成了一纸空文。

二、人大对党法律监督的必要性分析

要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。不受制约的权力必然导致腐败，因此，对执政党的机构和人员的活动进行监督和制约，这在任何一个民主国家都是存在的，在社会主义国家更应如此。在此问题上，无论是马克思主义经典作家，还是党的几代领导人无不持肯定的态度。邓小平同志曾经一针见血地指出: 在中国来说，谁有资格犯错误?那就是中国共产党，犯了错误影响也最大。 因此，他同时指出: 我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约。中国共产党作为执政党要接受监督这已经是不争的事实，问题是由谁来监督。一般认为，对党的监督主要有两种形式: 一是党内监督，由党的纪律检查机关来进行; 二是党外监督，包括两种形式: 一是非制度化的监督形式，即人民群众的舆论监督以及对党的机构和官员的申诉、检举、控告等; 二是制度化的监督形式，即人民代表大会对党的法律监督。这种监督体制是建立在人民代表大会制度作为国家根本的政治制度的基础上，符合宪法的立法本意和我国民主法制建设的实践，这也是实行依法治党的根本保证。胡锦涛总书记在纪念全国人民代表大会成立50 周年大会上指出: 加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的主要内容。要进一步加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效。

党的十五大提出依法治国，建立社会主义法治国家的目标，并把依法治国作为了党领导人民治理国家的基本方略。在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，我们可以这样说，没有法治党，就没有法治国。所以党除了需要来自党内的监督和来自党外的人民群众和民主党派的监督外，更重要的是还需要来自国家权力机关的人大的监督。从性质上看，人大对党的监督是一种法律监督，具有普遍的法定的约束力，任何组织在其面前都不享有特权，都必须接受它的监督。正如胡锦涛总书记所指出的:人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。而人民群众、民主党派对党进行的监督都只是一种道义的监督，都不具有国家权力的性质，没有法律效力。前者具有权威性，后者具有民主性。

至于党内部的监督，其监督效能是非常有限的。从监督方式上看，人大对党的监督通常采用立法、审议工作报告、选举任命、宣告违宪等来实现其监督目的; 而党内监督、人民群众的监督、民主党派与无党派人士的监督要么采取纪律处分的方式; 要么通过批评、建议、曝光的方式来达到监督的目的。显然，前者具有法定强制力。总之，人大对党的法律监督是建立在人民代表大会制度作为我国根本政治制度的基础上，符合宪法的立法本意和我国民主法制建设的实践，也是实现依法治党、依法治国的根本保证。

三、人大对党法律监督的可行性分析

中国共产党历来注重接受外部监督。建国初期，毛泽东就提出各党派要长期共存，互相监督。1957 年，邓小平提出共产党要接受监督，包括党组织对党员的监督、群众监督、民主党派和无党派人士对党的监督，要扩大群众对党和党员的监督。在反思文化大革命之后，我党逐步确立对党的法律监督和权力监督。1982 年，宪法首次对党的领导权加以约束，规定党必须在宪法和法律范围内活动，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法又同时规定人大及其常委会具有监督宪法实施的职权。因此，人大对党遵守和实施宪法的监督就是题中应有之意。人大监督党是人民监督党的实现形式。共产党要接受人民的监督是共产党自身的要求，更是人民拥护共产党执政的基本要求。然而人民本身难以作为一个行为主体，只有通过人民的代表机构即人大才能实现。

现行宪法对人大的职权从宏观上和具体上都作了规定。从宪法和法律文本上来看，人大是同级机关中的最高权力机关。具体来说，人大拥有立法权、任免权、决定权和监督权，也有学者将前三权统称为决策权。实际上，决策权和监督权是相互渗透、相互支持的。人大作为重要的权力机关不仅体现在法律上，而且这种理念已经深入人心，必然影响政治主体的行为。在实践中，尽管人大没有完全实现法律所赋予的职权，但是长期以来加强人大职权的努力已经取得了重大进展，在政治生活中形成了不可改变的政治惯例。共产党的领导主要是政治领导及政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

党对国家实施领导的方式逐步由包办代替和直接发号施令转向依法领导和依法执政。党的主张通过法定形式变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用，带动广大人民执行党的路线、方针、政策。具体来说，党就国家的重大问题，向全国人大提出建议案，如关于宪法修改的建议，关于国民经济和社会发展计划的建议案等等，全国人大或常委会审议通过，成为国家的法律或重大事项的正式决定。人大的最终决定权实际上就是对党的监督和约束。