浅析中国共产党党内法规与国家法的区别及衔接

一、党内法规的概念剖析

中共中央在1990 年印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中就明确界定了党内法规的概念，党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。 013 年修改后的《中国共产党党内法规制定条例》( 以下简称《制定条例》) 仍旧沿用这一概念。通过对这一界定进行分析，可以将党内法规的特点概括如下:

( 一) 党内法规的制定主体必须是中国共产党的有权机构。《制定条例》对有权制定党内法规的主体进行了严格限制，仅限于党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委，其他党的组织机构无权制定党内法规。

( 二) 党内法规的内容仅限于对党组织的工作、活动和党员的行为的规定。凡是由党的有权机构制定的党内法规，其所涉内容不能超出《制定条例》规定的范围。

( 三) 党内法规须按照《制定条例》规定的程序制定。程序正义原则作为立法的基本原则之一也同样适用于党内法规的制定，其必须经过规划、起草、审定、发布才能生效。

( 四) 党内法规是一系列规章制度的总称。党内法规并不单指一种法规，它包括了由不同主体就不同事项制定的各类规范性文件的总称，这类规范性文件可能以决定、条例、报告等名称命名。

二、党内法规的性质

党内法规虽然含有法字，但并不属于国家法律，因此，党内法规的这一提法受到了颇多质疑，有学者认为由于党内法规不是法律因此不能带有法。这一观点与分析法学派的观点一致，即法只能是由主权者按照一定的程序制定的规则。而自然法学派与社会法学派则认为国家法只是法的一种。法学家埃利希认为活的法是国家法的基础，国家法从活的法中派生而来，而活的法范围极广，存在于社会生活的方方面面，他认为每一个联合体甚至是最小的联合体每个家庭、每个家族、每个村庄、每个乡镇、每个国家、每个民族都有自己的法律以及自己的宗教、道德、伦理习俗、礼仪、言行得体和时尚。

新分析法学派代表人物哈特也认为在任何时间和地点，法都有一个最为显著的普遍特征，这就是它的存在意味着特定种类的人类行为不再是任意的，而是在某种意义上具有强制性。哈特的对法的界定成为目前法学界的通说，因此，党内法规这一概念并没有不妥当之处，政党组织制定并颁布的规则在政党组织内部是有效并且为其成员所遵守的行为规则。虽然政党组织制定的法规不是国家法，但其作为社会规则的一种，将其纳入广义法的范畴并不为过。软法是近些年流行于欧美国家、日本以及我国的概念。法国学者Francis Snyder 对软法定义如下:软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。我国学者姜明安则将软法称为非典型意义的法，认为软法具有三个特征: 行为规则、外在约束力及。由共同体制定或认可，并将执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则归为软法的一种目前国内大部分学者都赞同姜明安教授的观点将党内法规归入软法的范围。

在现代法治国家中，党规党法的制定者即政党组织，作为一种社会组织，其制定的规则不具有国家强制力，但可以有其自身的强制性以及保障实施的措施，其适用范围也仅限于党内成员，对党外人士并不具有约束力。本文赞同将党内法规纳入软法范围这一观点，但由于我国实行一党专政的政治制度，共产党的党内法规相对于西方政党的党内法规有其特殊性。首先，由于我国共产党党员人数众多，相对西方国家政治性政党党员数量在总人口中所占比重更大。由于党内法规的管辖范围具有属人性，因此我国共产党党内法规适用范围较广泛，管辖党员数量众多，这就必然导致党内法规数量较多，更注重组织性、管理性法规的制定。其次，由于中国共产党是我国唯一的执政党，因此，中国共产党的党内法规向政治生活的渗透性更强。首先，政府官员多数都是共产党员，有时还存在一人在__党内和政府内同时任职的情况，领导人员的重复必然使得党内法规对政治生活的影响力加强; 其次，就《立法法》规定的立法程序来看，中央军事委员会有权向全国人民代表大会以及全国人民代表大会常委会提出法律案，这更是从源头上影响我国国家法的制定。

三、党内法规与国家法的区别

( 一) 制定依据

不同国家法是依据《立法法》制定的法律。《立法法》是由全国人民代表大会制定并通过的法律，其性质属于宪法性法律，是各立法主体制定法律的总依据。党内法规的制定依据是中共中央颁布的《制定条例》，依据该条例规定的权限、程序制定的规范属于党内法规。

( 二) 制定主体不同

根据我国《立法法》的规定，全国性法律的制定主体是全国人民代表大会以及全国人民代表大会常务委员会，其他立法主体包括国务院及其各部委、各省人大及其常委会、各省级地方政府只有权制定行政法规、地方性法规或者地方政府规章。而党内法规的制定主体党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委，这些主体都是中国共产党的组织机构。

( 三) 适用对象不同

国家法一般采取属地兼属人原则，由一国主权者制定，在其管辖范围内可以得到普遍适用，同时对暂居国外的本国人或组织也具有效力。而党内法规只具有属人性，它只对加入本政党组织的党员具有约束力，非党内人士不受党内法规的约束。国家法所调整的是普遍性的社会关系，党内法规仅仅对党内关系进行调整，党内关系不具有广泛性、普遍性，局限于党内。

( 四) 制定程序不同

《立法法》对我国国家法的制定程序做出了详细规定，针对全国人大及全国人大常委会分别规定了立法程序，即提案、审议、表决通过、发布生效。依据《制定条例》的规定，党内法规主要经过规划与计划、起草、审批与发布四个阶段，不需要经过提案程序，也不需要经表决通过才能公布。

( 五) 强制性不同

依据《立法法》制定的国家法由国家强制力保证实施，违反刑法将受到刑罚的处罚，违法行政法将承担行政责任。而党内法规则不具有这种系统性的国家强制力，党内法规的实施落实主要靠党纪，党员违反党内法规会受到类似通报批评、开除党籍的处分。因此，党内法规相对国家法而言强制性要小很多。

四、党内法规与国家法的衔接

国家法属于硬法，而党规党法属于软法、社会法，在实践中易产生二者冲突的情况，有损于国家法的权威与同一，有必要建立相关制度完善党内法规与国家法之间的衔接与协调。

( 一) 明确国法与党内法规不同的管辖范围

党内法规仅仅有权对党内事务进行规定，党外事务属于国家法的管辖范围，党内法规无权就党外事务进行立法。党内法规对党外事务所做的规定应当视为无效，类似中共中央、国务院共同颁布的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》应当及时废止，因为该《决定》的内容涉及到广大农民的切身利益，属于国家法的调整范围。属于中国共产党党内事务的部分，国家法应当留给政党组织足够的自治空间。中国共产党虽然是我国的执政党，但政党组织本质上是社会组织，党内事务属于社会自治的范畴，国家法应当留给社会组织足够的自治空间。

( 二) 加强国家法律对党规党法的约束，保持党内法规与国家法的一致性

党内法规一旦与国家法产生冲突就会有损于国家法的权威性，破坏国家法制的统一。党内法规不能与国家法相抵触不仅仅是我国《宪法》的要求也同时是共产党党章的要求。首先，党内法规在制定时不要与国家法中已经确立的原则、制度相抵触。但是国家法律内容庞杂，党内法规在制定之时必定无法穷尽所有的国家法，因此，必须建立已生效党内法规与国家法抵触的处理办法。建立党内法规的违宪审查制度是解决党规与国法冲突的有效途径，由于党内法规不具有普遍适用性，即使二者发生抵触在国家司法、执法层面并不会产生影响，因为国家司法机关、执法机关并没有适用、执行党内法规的义务，且党规党法本身就属于政党自治的范畴，故而对党规党法进行违宪审查的机关应设在党组织内部。经由有权提出违宪审查请求的个人、组织、机构提出，对涉及违宪的党内法规进行违宪审查。

( 三) 党内法规与国家法应保持良性互动

首先，国家法中的制度可以移植到党内法规中，就目前来看，党内制度中仍旧存在一些薄弱环节，例如党内法规操作性不强等问题，党内立法可以积极借鉴国家法的立法经验，完善党内法制; 其次，党内法规应注意国家法的修改、更新，保持与国家法的一致，对与国家法不一致的法规、制度应及时进行立改废; 最后，党内法规在成熟时可以向国家法转变，国家法可以总结借鉴实施效果良好的党内法规，把党内法规中经过实践的行之有效的制度及时上升为国家意志，成为国家法律法规，这样既提升了党内法规的长效性，又增进了党内法规与国家法律的顺畅衔接。