浅析政党的宪法规制

当代中国，研究政党问题的大多是政治学者和党建理论专家，从宪法角度规制政党的研究少之又少。造成这种状况的原因可能是多方面的，与一些宪法学者不重视政党研究有关系,这些学者认为，政党不属于国家机构的组成部分,政党乃派系斗争之工具或纯粹的市民社会组织，不在宪法学研究的专业槽之内,政党问题仅仅属于政策性问题,甚至属于意识形态层面上的问题,归属于政治学或党建理论的研究领域。本人认为，相关资料的缺乏导致的研究难度，以及中国语境下该问题的敏感性和复杂性，也是学者不敢轻易涉及的原因。政党不同于普通社会组织，可谓是宪政秩序的关键性要素。在资本主义国家，政党制度与议会制度和选举制度被认为是共同构成宪政的三大支柱。从西方国家宪政的发展历程看来，宪法与政党属于一种共生关系，二者紧密联系、彼此依赖。在中国，政党制度则可谓整个政治制度的核心。中国共产党是一个走在中国政治最前沿的政治实体和机关。中国执政党所掌握的广泛社会资源和巨大影响力，使得社会的安危、人民的福祉都系于执政党本身的质素。如何有效监督和规制政党，防止其异化和腐败，是一个关系到党和国家根本利益的重大命题。如何通过宪法规制政党，理顺政党与宪法应有的关系等问题至关重要，急需理论的梳理。

一、西方国家的政党与宪法

从西方国家的历史来看，其宪法多起源于政党斗争，是政党利益斗争和妥协的产物。宪法源于政党，但又不止于政党，而是反过来作用于政党，成为防止政党异化、规制政党斗争的手段。

1.宪法起源于政党斗争英国是宪政的故乡，也是最早出现资产阶级政党和议会斗争的地方。普遍的观点认为，英国宪政的原点是1215年制定的《自由大宪章》。《自由大宪章》旨在限制王权,是英国贵族党集团对君主党集团不断斗争，对君主的权力特别是征税权不断限制的产物。在英国宪政史具有标志意义的宪法性文件，包括1679年的《人身保护法》、1689年的《权利法案》和1701年的《王位继承法》等均是议会中的托利党和辉格党不断斗争和妥协所产生的。17世纪70年代英国的辉格党和托利党是英国议会中两个政治派别，19世纪30年代逐步演变为保守党和自由党两个资产阶级政党。美国于18世纪80年代产生了联邦党和反联邦党两派，后发展为政党。作为近现代宪制经典的1787年《美国宪法》，也被认为是联邦党人与反联邦党人冲突和妥协的产物。

2.宪法逐步规制政党，防止政党异化19世纪末20世纪初，普选制、比例代表制逐渐确立，政党的社会基础、组织形式和力量来源发生了深刻改变，从权贵名流所构成的松散性组织发展为具有广泛社会基础和严密组织结构的大中型政党。政党对国家政治生活和公民社会的介入达到了空前的深度和广度，它不仅能操控选举，而且可以控制议会、主导立法。议会与政府沦为由政党一个马达所带动的两个机械。至此，宪法学研究和宪政实践开始重视政党规制。《魏玛宪法》首次在宪法条款中涉及政党(其130条第一款规定：公务员是为整个国家，而不是为某一个政党服务。)1923年的奥地利宪法把政党视为国家组织要素，试图将政党纳入宪法规制。20世纪30年代前后，政党对国家的影响进一步强化，特别是政党组织的异化使得公民基本权利和国家的宪政秩序无法得到保障，给人类带来了巨大的灾难。这促使宪法学者反思政党与宪法的关系，开始高度重视政党的宪法规制问题。根据有学者对111个国家宪法文本的统计分析，共有64个国家在宪法中特别地对政党的相关事宜做出了规定，约占全体的57.66%。

目前有62个国家制定了《政党法》，亚洲有20个国家制定《政党法》，非洲有19个国家制定了《政党法》。1949年德国基本法实行政党入宪，联邦宪法法院在判例中实践了基本法关于政党法治的精神和原则。1966年政党公共资助案的判例导致了随后《政党法》的诞生。联邦宪法法院还在1968年、1976年、1986年、1992年对涉及政党财务的案例作出经典判决，推动《政党法》进行多次修改完善。美国联邦最高法院也通过几个关于选举权和平等权的经典案例，逐步确立了政党的宪法地位。1944年的党禁初选第一案和1953年的党禁初选第二案，最高法院明确对政党的公共性质予以了承认：虽然政党不是正式的国家机构，政党的行为必须符合宪法。自此，宪法与政党进入一种良性互动关系。由西方宪政历程可见，当政党可以超越宪法和操纵宪法的时候，民主、自由和宪政体制将无法得到保障。为了确保民主、自由和宪政体制不受到政党的损害，政党必须处于宪法之下活动，宪法高于政党并规制政党，这才是二者应有的良性关系。

二、党高于宪：国民党执政时期的政党与宪法关系

类似于西方的宪政历程，中国百年宪政史也是一部政党与宪法关系不断变迁和重构的历史。面对千年的封建专制传统，革命党人成立政党，以图推翻旧的王朝，建立共和宪政体制。在这一过程中，政党创立宪法，并决定宪法的存废，实际上处于高于宪法的地位。在革命初步胜利后，政党延续了与宪法的这一种关系，不甘于受到宪法的钳制，在宪法之下开展活动。它甚至出于短期利益的需要破坏宪法，最终导致宪制受损，政党自身也归于灭亡。中国近代革命先行者孙中山先生认为，共和立宪之国，在事实上，则由此少数优秀特出者集合为政党，以领导全部之国民。而法律上之议会和政府，只不过藉法力，俾其意思与行为，为正式有效之器械，其真能发纵指示为代议机关或政府之脑海者，则仍为事实上之政党也。他还指出：本总理向来主张以党治国党在国上，以党为掌握政权之中枢。可以说，国民党的立宪实践过程都贯彻了孙中山的这些观点和主张。1912年南京临时政府成立后，孙中山就任临时大总统，建立了中华民国，通过《临时约法》，宣判了君主专制制度的死刑，但之后的政治进程很快使约法沦为空文。由于《临时约法》以宪法的形式承认了人民结社建党、参与政治活动的合法性,这就为多党议会制提供了宪法上的依据和保障。

因此,在袁世凯取代孙中山成为临时大总统之后,宋教仁等国民党领袖就热衷于组织政党内阁,希望通过政党之间的竞选以及由此产生的议会来掌握国家政权，1913年领导国民党获中华民国国会压倒性多数席次。但随后宋教仁被暗杀于上海，使得通过政党竞选来实现政权更迭的梦想破灭。难怪孙中山如此哀悼宋教仁：作公民保障，谁非后死者;为宪法流血，公真第一人。1914年，孙中山为推翻袁世凯专制独裁统治、建立真正的民主共和国而在日本东京成立了国民党，并提出了五权宪法的创见，试图建立一种破天荒的政体。1925年国民政府公布的《中华民国国民政府组织法》规定：国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务，首次在宪法性文件中确立党治原则。按这一组织法，国民政府只是国民党的决议的执行机关，政府的各部、委、院均需定期向国民党中央政治委员会报告工作。国民党全国代表大会及其中央执行委员会是国家最高权力机关，有权决定国民政府的大政方针，任免国民政府的主要官员。这一党治原则在随后的宪法性文件中得到了继承和延续。

以1929年国民党第三次全国代表大会通过《中国国民党训政纲领》为例，其明确规定：中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权;中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之;指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议负责;中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议议决行之。可见《训政纲领》的实质是将一切权力(包括政权、治权)全部交给国民党中央。1931年南京国民政府公布的《中华民国训政时期约法》延续了《训政纲领》处理国民党、国民政府和人民三者之间关系的基本原则。这些宪法文件中的政党条款确立了国民党的绝对领导地位，赋予其至高无上的权威。随着国内形势的发展，国民党的独裁和腐败越来越不得人心，对此全国各界强烈反对和抗议。1936年，南京国民政府公布了《中华民国宪法草案》。该草案以三民主义为依归，在政制上实行国民大会制、五院制，政权由国民大会行使，治权归诸总统及五院。国民大会由民选产生，行使创制、复决、选举和罢免四权，修改宪法等权力。但又规定国民大会的常会每三年由总统召集一次，且会期仅仅为一个月。国民党所开创的以党立国、以党治国的传统和体制流毒甚远。在中国国民党执政期间，国民党的意志即是国家意志，国民党严格执行了孙中山的党治思想和政党宪法制度。在国民党执政时期，奉行的是枪杆子里出政权的理念。在这样的年代，政党虽然也不时高举宪法和宪政的旗帜，但本质上是把宪法当做自己的工具和玩物。为了战争胜利和各种短期利益，政党常常把宪法规则抛诸脑后。这也给我们留下一个沉痛的教训：对于近现代中国而言，宪法只有在和平和发展的环境下才有可能成为至上之物，在战争与动乱中毫无宪法可言，更谈不上宪法规制政党。以党立国、以党治国从理论和实践上都是错误的，政党决不能承受高于宪法之重，否则只能亡党亡国。政党可以创立宪法，但必须坚持宪法至上，将自身归于宪法的规制，才能真正实现宪政。

三、中国共产党与宪法关系

在革命与战争年代，正是有了共产党的坚强领导，才能取得最终的胜利。同时，也正是因为共产党在意识形态和宣传等各个领域，正确坚持了民主、自由和维护人民权利的宪政原则和方向，才能得到全国人民的拥护，打败国民党，赢得执政地位。1.历史的考察与回顾中国共产党的立宪活动可以追溯到革命根据地时期。在革命根据地时期，共产党领导人民制定了1931年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1939年的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、1941年的《陕甘宁边区施政纲领》、1946年的《陕甘宁边区宪法原则》等宪法性文件。这些宪法性文件都以直接或间接的形式规定了共产党对国家政权的领导地位。例如，《陕甘宁边区施政纲领》在第五条中规定：共产党员在抗日民主政权的所有组成人员中只占三分之一，党外人士占三分之二。

新中国成立后，中国共产党领导人民一共制定颁布了五部宪法，即《共同纲领》、《五四宪法》、《七五宪法》、《七八宪法》和《八二宪法》。在《共同纲领》和《五四宪法》中，正文没有直接规定领导党的宪法地位和宪法权利，但也通过规定国体政体及政权组织活动原则赋予政党领导地位。《七五宪法》强调了党的执政地位。它在序言中宣布：在整个社会主义历史阶段都必须坚持中国共产党的领导。第二条规定：中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。第十五条和第十六条规定了党对军队和全国人民代表大会的领导权。这成为《七五宪法》广受诟病的重要原因。《七八宪法》是过渡性质的宪法，对于党的宪法地位，延续了《七五宪法》的主要提法，删除了全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关，是一个进步。