浅析欧美国家碳关税的合法性及中国的应对手段

一、碳关税提出的背景

碳关税最早是由法国前总统德维尔潘在2006 年肯尼亚罗毕召开的第12 届联合国气候大会上提出的。他建议对没有签订《后京都议定书》的国家的工业产品出口征收附加税。2007 年1 月，法国前总统希拉克要求美国签署《京都议定书》和《后京都议定书》时，警告美国若不签署该协议，将会对来自其国家的进口产品课征商品进口税。由此，碳关税作为一种新形势下政治经济手段日益受到有关国家的重视。2009 年6 月，法国总统萨科奇将碳关税的讨论升级，建议若哥本哈根气候大会没有达成一致，则考虑将碳关税作为一种机制来控制温室气体的排放，可为欧洲公司建立一个公平环境。

面对法国在碳关税问题上的突飞猛进，大洋彼岸的美国也不甘示弱，通过了《清洁能源与安全法案》。碳关税是一种边境调节税，是指拟用排污权交易机制或碳税制度的国家根据进口产品在生产过程中所排放的二氧化碳总量，或者根据进口产品来源地国家所排放的二氧化碳总量或所削减的二氧化碳总量等标准所采取的一种边境税调整机制，从而确保进口产品与本国产品承担相同的气候变化缓解成本。

二、碳关税在国际环境法框架下的合法性分析

目前，与气候有关的国际环境法主要是于1992 年6 月4 日在巴西里约热内卢通过的《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention On Climate Change，简称UNFCCC)以及1992 年12 月在日本京都由UNFCCC 参加国第三次会议制定的《京都议定书》(Kyoto Protocol)，后者是前者的补充条款。二者分别于1994 年3 月21 日、2005 年2 月16 日生效。UNFCCC 是世界上第一个为全面控制二氧化碳排放以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行合作的一个基本框架，但其并没有规定强制性的温室气体减排义务。

截至目前，公约已经拥有192个缔约国，《京都议定书》共有183 个国家通过。UNFCCC将参加国分为三类：工业化国家、发达国家、发展中国家。工业化国家承担着削减排放温室气体的义务，如果不能完成指标，可以从其他国家购买。发达国家不承担具体削减义务，但承担为发展中国家进行资金、技术援助的义务。发展中国家不承担削减义务，以免影响经济发展，可以接受发达国家的资金、技术援助，但不得出卖排放指标。并且根据共同但有区别的责任原则规定了不同类国家的权利和义务。《京都议定书》对其进行完善，规定了具体的实施细则，加强了UNFCCC 的法律约束力。值得注意的是，美国曾于1998 年签署了《京都议定书》，但在2001 年3 月，美国布什政府以减少温室气体排放将会影响美国经济发展和发展中国家也应承担减排和限排温室气体的义务为借口，宣布拒绝批准《京都议定书》。1.国际环境法规范的可适用性在解决与碳关税有关的国际贸易争端时，争端解决机构能否适用UNFCCC 与《京都议定书》?根据WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU) 第3 条第2 款的规定，WTO 争端解决机制应该按照《维也纳条约法公约》(以下称《条约法公约》)第31 条来解释相关国际条约，而《条约法公约》第31 条第3 款第3 项要求条约解释者解释条约时应该考虑可适用于当事人各方的相关国际协议。然而，WTO 争端解决机构(DSB)在处理贸易纠纷时很少使用《条约法公约》第31 条第3 款第3 项。其通常采用的是根据用语上下文和条约目的及宗旨解释条约的方法。迄今为止，WTO 的153 个成员国都是UNFCCC 的缔约方，尚未签署《京都议定书》的WTO 成员国包括文莱、乍得、澳大利亚和美国等国。

因此，根据上述《条约法公约》条款的规定，DSB 在解决与碳关税相关的贸易争端时，应该考虑UNFCCC 的规定。鉴于上述某些国家尚未签署《京都议定书》，DSB 在解决有关碳关税的贸易争端时是否应该考虑适用《京都议定书》目前尚无定论。有学者认为，如果某一贸易争端的双方均是非WTO 成员国，那么DSB 在处理问题时应运用非WTO 规则，同理，如果某一贸易争端的双方均是《京都议定书》的签署国，那么DSB 在解决有关碳关税的贸易争端时，就应该适用《京都议定书》的相关规定。然而，在1996 年美国汽油案中，WTO 上诉机构认为：对于条约的解释不能超出WTO 条款的范畴，对于条款中未出现的概念或者不属于条款意图的概念也不能强行加进对WTO 条款的解释中。但在1998 年美国海龟虾案中，上诉机构对于可用竭的自然资源的解释参照了1982 年的《联合国海洋法公约》(UNCLOS)、《生物多样性公约》、《第21 世纪议程》，以及《护野生动物的游动种群的公约》等与当事国间有关的若干国际公法规则。我们认为由于争端解决机构所解决的贸易争端具有实质上的判例法的作用，而1998 年的美国海龟虾案发生较晚，距离现在碳关税较近，所以上诉机构的意见同样适用于碳关税，因此，在解决与碳关税有关的国际贸易争端时，应该适用UNFCCC 和《京都议定书》。另外，对于1996 年美国汽油案有学者不同意上诉机构的观点，他认为国际环境法规则或原则应该属于WTO 争端中可适用的法律。理由与上述相似。因此，碳关税适用于国际环境法的调整是毋庸置疑的。2.碳关税与《联合国气候变化框架公约》的冲突碳关税是美国的单边贸易措施，而美国是UNFCCC 的成员国之一，它与UNFCCC 所强调的各国应采取的气候措施是否一致呢?UNFCCC 第2 条规定，各国应该按照公约规定的方法实现相应的目标，不得采用公约之外的方法来实现温室气体排放的减缓。在第3 条第5 款中，UNFCCC 规定各缔约方应当以合作方式促进有利的和开放的国际经济体系，允许成员国为对付气候变化采取单方面措施，但该措施不得构成对国际贸易上的任意的或无理的歧视的手段。

该条款与GATT 第20 条环境例外条款的引言相得益彰。若从国际环境法的角度对其分析，其能否得到豁免呢?首先，UNFCCC 在前言中明确规定了的各国主权独立原则和共同但有区别的责任原则。根据各国主权独立原则，进口国没有权利单边评估第三国的碳减排措施。根据共同但有区别的责任原则，每个国家的国情都不相同，发达国家应该依照其在国际条约中所做出的承诺接受国际安排，而发展中国家由于其生产力和生产方式低下，人民生存尚有困难，因而理应承受较发达国家而言相对少的义务。由此，美国在其法案中关于对包括中国在内的国家征收碳关税的决定并没有遵守UNFCCC 的规定，是对国际条约的明显违反。其次，国际争端解决的最好方法就是以双边或多边的形式解决，单边措施只会构成对国际争端解决的障碍。从此角度来讲，美国制定的单边措施并不能解决国际争端，只会引起发达国家的效仿，从而使得发展中国家处于世界边缘地位而深化其之间的矛盾。从以上分析来看，我们很难确保美国是为气候原因而出台此法案，出于增强其产品在国际市场的竞争力而出台法案也不是没有可能。

三、中国应对碳关税的主要手段

中国是一个发展中国家，面对美国开征的碳关税事实，中国应在外交、经济以及法律等方面加强建设，积极应对。1.外交手段新中国成立以来就一直倾向于用外交途径解决国际争端。美国对中国制定碳关税一事，中国应该积极将该争端多边化，提交国际层面即联合国层面解决。这是因为，所有的国际纠纷归根结底都是国际政治和利益之争，而联合国正是这样的一个解决国际争端的政治机构，其历史积淀和资源对于当事方之间争端的解决也提供了重要的平台。另外，中国也应该积极地参与碳关税国际标准的制定。国际社会目前还没有一个统一可行的标准供碳关税政策的实行，这在客观上给美国单边立法提供了口实。因此，中国应该积极参与气候谈判和有关碳关税的谈判中，努力掌握话语权，提高核心竞争力。2.经济手段为了应对碳关税壁垒，我国应当建立系统的碳税法律制度体系。目前，中国可以在欧美国家开征碳关税的空白期内在国内征收碳税，利用碳关税的倒逼机制积极发展低碳经济，加强对可再生资源的碳捕捉与封存等地毯技术的研发投入。

并在否认碳关税合法性的同时，根据共同但有区别的责任原则，对向中国征收碳关税的欧美国家征收相对较高的碳关税，占领节能市场制高点，提升中国品牌形象。如此才能突破发达国家对新能源技术的垄断，掌控未来新能源的国际话语权。3.法律手段针对欧美国家提出的碳关税，中国应积极运用WTO的若干条款(如前所述)以及国际气候公约保护本国的利益。同时，中国应根据WTO 规则及国际气候公约推动中国在气候变化上的立法工作，尽量满足WTO 透明度原则的要求，不予欧美国家以透明度为由对中国进行抗辩。当然，采用法律手段来应对碳关税壁垒无疑是我国的被动之举。从长远来看，我国应该加强外交及经济方面措施的力度。