浅析新兴发展中国家应对气候变化的法律选择*———以公民食物权为进路

一、西方发达国家主导下的气候变化法律进路及其反思

按照《气候变化框架公约》( UNFCCC) 第1 条的定义，气候变化是指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化，将因人类活动而改变大气组成的气候变化与自然原因所引起的气候变化区分开来。 气候变化对不同的国家和地区造成的负面影响是截然不同的。面对气候变化的不利影响，适应能力相对较弱的国家普遍是发展中国家。客观而言，不同经济发展程度的国家应对气候变化的法律路径也存在较大差别。工业发达国家通常具备充足的财政实力，能够开发新的绿色环保能源，更多从微观层面控制本国境内居民的温室气体排放，注重提高民用建筑物、家用电器、家庭用小轿车和运货卡车的能源效率，增加违法成本，并且通过环境行政诉讼和公共滋扰之诉( Public Nuisance Case) 来推动气候变化应对法律路径的延伸与拓展。

发展中国家面对气候变化问题的威胁则普遍存在能力建设不足的困难，普通公众应对气候变化问题的意识亦有待提升。当然，有些发展中国家近年来在努力尝试通过法律路径来应对气候变化问题。可以合理预期的是，法律路径必将成为不同经济发达程度国家应对气候变化问题的首要选择，但当下西方发达国家主导下的气候变化应对的法律进路已然存在着若干缺陷。首先，西方国家主导的气候变化应对的法律秩序存在严重的利己倾向，权利义务的配置程序无法充分表达发展中国家的意愿。国际社会是一个由众多利益取向趋异的民族国家组成的集合体。气候变化应对的多边法律路径本身带有国际道德底线和强制执行的双重功能。目前有相当部分的发达国家对于有约束力的气候变化应对法律机制，尤其是量化的温室气体减排方案，存在着严重的观望和抵触情绪。

这正是导致后《京都议定书》时代气候变化应对的多边法律机制的进程止步不前，甚至有所倒退的真实原因。如2012 年气候变化大会之后，日本等部分工业发达国家公然宣布退出《京都议定书》第二承诺期，从而游离于多边气候变化应对的法律框架之外。这无疑对气候变化应对的法律路径的发展产生极大的负面影响。其次，区域或次区域的气候变化应对的法律路径也难以成为绝对可靠的制度安排。如欧盟( EU) 率先实施世界上第一个碳排放交易制度( 以下简称ETS) 。它以许可排放量( Emissions Allowance) 作为通用的结算单位，也即: 一个单位的许可排放量赋予许可证持有者相当于一吨二氧化碳的排放权。然而，ETS 并未覆盖所有能源消耗集中的部门( 如交通部门排除在外) ，也未包含所有种类的温室气体。ETS 分为三个交易期间，自2005 年起至2020 年止。其中，第二期间的减排效果经过评估发现不太理想，未能达到《京都议定书》规定的减排目标。至于第三期间的效果，尚不明确。

二、新兴发展中国家基于食物权的气候变化法律进路的重构

世界上主要的发展中国家普遍人口密集，经济发展水平相对较低，以化石燃料为主要能源，温室气体排放量相对较大。但当下要求这些发展中国家与发达工业国家按照气候变化多边公约的规定，承担相同的减排任务，追求实现相同的减排目标，这显然是广大发展中国家难以承受之重，也有悖于《气候变化框架公约》和《京都议定书》所肯认的共同但有区别的责任原则的基本要求。因此，印度、巴西等发展中国家一方面不太愿意单纯选择气候变化应对的多边法律路径，接受《气候变化框架公约》、《京都议定书》等多边环境公约的约束; 另一方面迫于国际社会和国内社会的压力，又不得不做出参与国际温室气体减排的姿态。于是乎，印度、巴西对传统的气候变化应对的法律路径进行了反思与重构。

( 一) 印度食物权公益诉讼

所谓食物权公益诉讼，是指普通公民作为原告向法院提起以政府为被告并请求法院判令政府积极履行保障食物权的国家义务为目的的诉讼，旨在借助法院判决的强制执行力有效地推动并建构基于食物权的气候变化应对政策。保障食物权是印度于1979 年加入的《经社文人权公约》中食物权条款的基本要求。印度政府未就食物权条款发表任何特别声明或作出保留，而全盘接受该公约对食物权设定的法定义务。一般而言，国际条约在成员国内并非自动执行的，需要经过国内法律程序始可产生国内法效力，方可为国内法院适用。因此，公约在印度国内法上的地位应当予以明确。事实上，印度像许多国家一样也认为该公约表达的纯粹是一些期许和愿望，并无多大的法律约束力。于是，印度公民希望以食物权公益诉讼为基础，利用公约规定的权利作为杠杆，并敦促印度政府将来签订有约束力的气候变化国际协定的设想遭遇挫折。透过印度发表的《经社文人权公约》履约报告，我们完全可以清楚地解读印度对待该公约的态度。为遵守《经社文人权公约》第11 条和经社文权利委员会一般性评论的要求，2007 年印度履约报告阐述了食物权计划。

至今，印度仍然远远落后于其设定的履约计划。印度政府并未如人们期待的那样承担食物权责任。印度履约报告对食物权采取狭义解释的方法，也未严格遵循联合国食物权特别报告员和第十二号一般性评论所构建的尊重-保护-实现的义务框架，而是集中阐述营养充分性的标准以及如何通过各项国家计划提供食物。诚然，印度履约报告以人口中面临饥饿与营养不良的脆弱群体为对象介绍了各种粮食分配机制，由此表明印度政府趋向于遵守《经社文人权公约》第11 条所规定的各项义务。但值得注意的是，印度报告所指的食物权计划涉及经济资源的可及性和满足全民饮食需要等棘手问题，反映了食物权的国家责任问题。毋庸置疑，印度向国际遵约机制发展的进步趋势是由于国内政策使然。食物权在印度宪法上占据强势地位。事实上，印度履约报告通篇都在排他性地介绍食物权计划与国内宪法及其他立法的关联关系，几乎没有提到由于印度属于《经社文人权公约》的成员国，因而负有履行条约的法定义务，并应当制定相关国内立法进行履约。

三、基于食物权的我国气候变化应对的法律进路选择

1966 年《经社文人权公约》确认食物权的人权地位。该《公约》第11 条明确规定: 缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。同时，《公约》强调缔约国确认人人享有免于饥饿的基本权利。1999 年经社文权利委员会通过的《第12 号一般性意见》对食物权进一步阐述道: 当每个男子、妇女、儿童，单独或同他人一道在任何时候均具备取得足够食物的实际和经济条件或者获取食物的手段时，取得足够食物的权利就能实现。我国于2001 年批准加入该《公约》，遵守条约必须信守的国际法准则，尊重、保护和实现食物权是我国应当承担的国际义务。就国内法层面而言，我国《宪法》虽然未明示食物权为一项基本人权，但是，存在着间接保障食物权的规定，如2004年修订的《宪法》第33 条首次规定: 国家尊重和保障人权。又如，《宪法》第14 条规定国家逐步改善人民的物质生活和文化生活。

此外，《宪法》第45 条规定的物质帮助的权利亦与食物权相关。实际上，自批准《公约》以来，我国一直根据基本国情，有计划、有步骤地实现《公约》的各项权利。2003 年我国向经社文权利委员会提交首次履约报告， 2005 年该委员会审议并通过中国履约报告。由此可见，我国已经实际履行食物权等各类人权保障的义务。我国既是世界上最大的发展中国家，也是世界上人口最多的国家。发展和温饱问题一直困扰着我国。我国政府也一直不遗余力地致力于解决发展问题和温饱问题。然而，不容回避的是，日益增长的粮食需求与日渐恶化的气候条件需要我国实施有效的气候变化应对政策。以食物权保障为价值目标的气候变化应对的法律路径可以适时成为我国政府的政策选择。但我国也面临诸多难以克服的障碍，如欠发达的社会组织难以启动以节能减排为主旨的社会组织公益性活动、国际气候谈判陷入僵局而中国式减排倡议受到诘难、联合国等国际政治组织和其他国家对我国施加的减排压力，等等。

印度和巴西分别通过食物权公益诉讼和食物权公益性活动直接或间接地推进本国气候变化应对法律路径的革新。我国固然可以将食物权保障作为推进气候变化应对的价值取向，但印度模式和巴西模式中哪一类更适合于我国的现实国情，不可一概而论，国家需要从法律、政治、外交多层次和多种路径中选择一种或多种具有综合性的气候变化应对的法律路径。诚然，印度模式可以作为我国的一种参考。因为食物权公益诉讼作为基本权利诉讼，在印度属于公益诉讼的范畴。我国的公益诉讼制度虽然处于起步阶段，但2012 年新修订的我国《民事诉讼法》和2014 年4 月24 日修订通过的《环境保护法》中公益诉讼条款的确立，使得我国未来公益诉讼具备进一步发展的法律土壤。同样，巴西模式也有较大的借鉴意义。虽然我国现阶段的社会组织体系尚不发达，但党中央在十八大报告中提出了让更多的非政府组织参与社会管理的设想。而且，新近通过的《环境保护法( 修正案) 》中的公益诉讼条款赋予了社会组织提起公益诉讼的权利。可以预见的是，非政府组织形式的社会组织在我国未来会有长足的发展契机。气候变化应对的法律路径的甄选过程中，我们应当适时吸收越来越多的社会组织参与公益诉讼或者其他公益性活动，从而推动气候变化应对的法律路径的发展。