可再生能源电价补贴有多少骗术？

2021年9月11日，青海省格尔木，当地风力、光伏发电场正在运行。 （视觉中国/图）

“史上最严”的可再生能源发电补贴核查，最近公示了第一批结果。

2022年10月底，信用中国官网发布公告称，经核查确认，第一批合规项目共计7344个。同月，长城证券研报显示，目前中国集中式补贴项目能源类型总计11825个，第一批合规项目占总项目比重为62%。

七个月前，国家发改委联合财政部、国家能源局下发通知，决定在全国开展可再生新能源发电补贴核查，重点关注合规性、规模、电量、电价、补贴资金、环保等六个方面。通过企业自查、现场检查等方式，摸清可再生能源发电补贴底数，打击骗补行为。

通知一经发布，核查内容之广、措辞之严，引起行业广泛关注。第一批合规项目公示后，有上市公司因项目不合规被追缴补贴。

10月底，太极实业（600667.SH）发布公告称，内蒙古能源局等部门下发通知，要求公司退回已收到的4.1亿元发电补贴，尚未收到的3.9亿元发电补贴，预计无法收回。二者共计8亿元。此轮核查开始后，这是已公开的规模最大退补案例。

公开资料显示，太极实业大股东为江苏省无锡市国资委。根据年报，太极实业2021年扣非净利润为8.9亿元。

“补贴在电站收入中占比较大。”一位光伏行业资深从业者向南方周末记者介绍，“已经倒手交易的发电站核查出问题，接手的企业就要自行承担损失”。

倒卖“路条”是潜规则

太极实业在公告中写到，根据内蒙古能源局等部门下发的通知，子公司所涉电站存在未纳入指标规模且备案过期失效，为违规项目批复上网电价和擅自变更投资主体的问题。

2022年7月，内蒙古自治区发改委发布通知，将废止24个存在问题的可再生能源项目。通知显示，太极实业5个光伏发电项目被列在“涉嫌倒卖项目”之中。

“倒卖项目就是倒卖行业内所谓的‘路条’，它是地方政府将光伏项目纳入备案、列入年度建设规模指标批文的俗称。”一位国有电力企业员工向南方周末记者解释，“每个地区可开发的可再生能源发电项目都是有限的，每年都在不断做规划，然后一批一批放指标。”

根据2013年颁布的《光伏电站项目管理暂行办法》（下称管理办法），国家能源局向各地区下达年度指导性规模指标，地方再根据上一年实际建设情况，是否有办理手续后未建设或未投产项目，从而核定本年度新增项目的规模上限，并向申请指标的企业进行分配。

根据上述管理办法，光伏项目由核准制调整为备案制。只有符合条件的备案项目才能获得电价补贴。实际上，多个地区仍未对外公布备案流程及所需内容。

2017年，广东潮州市政府官网公布的文件显示，集中式光伏项目需要在省级能源部门备案，并提供项目实施方案、项目业主资信证明、建设场地使用或租赁协议、电网接入意向函、地级以上市发改部门支持意见，地方国土、林业部门支持意见函六大内容。

提供上述备案文件，项目需要同时获得多个部门许可，存在时间和结果的不确定性。

上述光伏行业资深人士向南方周末记者介绍，一般来说，当地企业资源丰富，和地方政府关系紧密，成功概率更高，“特别是央企发电企业，它们在各地都有子公司，加上每年要面对节能减排的指标压力，需要上光伏和风电项目。”

近年来，各地可再生新能源装机量不断攀升，却都面临建设指标有限的难题，于是“路条”买卖成为行业潜规则。

上述光伏行业资深人士向南方周末记者介绍，有企业拿到建设指标后，出于成本太高或者建设周期不确定的考虑，干脆就卖掉了，市场价格甚至是公开透明的，“前两年，项目小了还没人要，必须手续齐全，价格一般是一块多一瓦，电站消纳能力好会更高”。

2013年开始，为了规避倒卖“路条”，国家能源局曾出台多项措施。例如，已办理备案手续项目的投资主体，在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。

据多位业内人士介绍，尽管出台了多项措施，但倒卖“路条”的方式繁多，各地在核查方面也算不上严格。最为常见的“倒卖路条”方式，就是获得建设指标的企业，成立壳公司，将建设指标打包放置在该公司，最后由购买方收购壳公司，从而获得“路条”。

工商资料显示，太极实业五个被罚项目，来自内蒙古新元能源有限公司（以下简称新元能源）旗下4个全资子公司。新元能源成立于2014年，股东为太极实业旗下子公司十一科技，以及内蒙古大唐国际新能源有限公司（以下简称大唐新能源），二者各持股50%。

大唐新能源为央企中国大唐集团旗下子公司。太极实业在发布的公告中表示，上述五个光伏发电项目，均是大唐新能源开展的前期工作，包括取得备案批复等文件。

2014年，大唐新能源寻找企业共同建设，与太极实业旗下十一科技成立了新元能源。合资公司成立后，内蒙古当地政府针对5个光伏发电项目，相继出示了备案继续有效的确认意见。

工商资料显示，成立至今，新元能源旗下4个项目公司股权结构均无变化，直至2020年，大唐新能源从新元能源撤股，太极实业方面变成100%持股，但太极实业未在此次公告中说明大唐新能源撤股一事。

李鸣在光伏行业从业多年，是一家光伏上市公司的核心技术人员，他向南方周末记者解释，关于投资主体变更的定义是模糊的，究竟是项目公司不变更，还是项目公司的股东不变更，没有统一说法，具体要看主管部门如何认定。

11月2日，太极实业证券部工作人员在回复媒体时表示，此次核查把控比较严格，主管部门追查的是从项目立项到开发过程中的合规性，涉及的几方面问题和成因都比较复杂，包括投资主体的变更。

针对退补一事，南方周末记者多次致电内蒙古能源局局长王金豹、太极实业董秘办，截至发稿时未获回应。

“抢的是补贴标准”

除了项目合规性之外，此次核查还重点针对超装、批小建大、全容量并网时间等建设中的常见问题。

2022年6月，北方某省曾下发一份《关于抓紧核对可再生能源补贴资金有关事项通知》。南方周末记者获得的文件显示，发电企业和电网企业均上报了自查数据，但两者数据存在较大差异。

为了核对数据，要求与电网数据不一致的发电企业，在上网电量、上网电价、应收补贴、已收补贴方面，提供更为详细的佐证资料，并派出省级核查工作组进行核查。

“接到通知后，我们会去一部分单位现场核查。”该省核查组的一名工作人员向南方周末记者介绍，发电企业和电网企业理解不同，导致了部分数据不一致，例如发电企业提供发电量，电网公司则是上网电量。

一般来说，发电量指电厂所有发电机出口的发电量之和，减去电厂自用电量以及损耗电量，就是向电网输送的上网电量。

杨光是山东一家生物质发电企业的负责人，他所在的电站在今年夏天通过了核查，杨光向南方周末记者介绍，如果核查，电站很难隐瞒发电量等数据，用公式一算就出来了，再和电网数据做比对。

“这次核查比较严格。”杨光进一步解释，因为指标难得，为了获得更大利润，电站“超装”是行业常态，也就是核查文件中说的“批小建大”。比如核准的是100万千瓦，最后实际装机量到了120万千瓦，以前核查不会这么严格，还是按照实际发电量结算，“按现在的政策，超装获得的电价补贴可能要退回去”。

据上述核查组成员介绍，核查过程中，他们有时无法确定项目是否合规，因为发电厂建设时的一些行为符合当时标准，但是与现在的文件相悖，“最后还是要看国家能源局如何认定”。

其实早在2021年7月，国家能源局下属的国家可再生能源信息管理中心就进行了一次补贴核查，只是核查内容较为简略，方式是企业自行填报数据结合现场核查。

2022年的核查，对诸多重点关注内容都进行了细化。行业主管部门也加强了对补贴漏洞的监管，处罚了部分企业。

2022年8月底，五大发电集团之中的国家能源集团、中国华电、中国华能，旗下各有一家风电企业遭到华东能源监管局处罚，每家罚金均为10万元。

国家能源局旗下的信用能源网站显示，2021年时，上述三家公司在申请发电业务许可时，均提供虚假的全容量并网时间。自查、检查或者是约谈之后，仍未提供正确全容量并网时间。

全容量并网指的是按照接入批复要求，完成全部建设。按照规定，发电企业的上网电价以全容量并网时间核定。不同的上网电价，意味着电价补贴的差异。

近年来，可再生新能源电价补贴逐步减少。一般来说，可再生新能源电价补贴下调，都在每年6月30号和12月30号两个时间点。为了在较高补贴的时间段内，取得电网企业并网验收报告，许多项目会在未实现全容量并网的情况下，通过部分并网的方式进行补贴申报。

“实际上抢的是补贴标准。”李鸣向南方周末记者解释，假设是2019年5月批下来的项目，算上一年的建设周期，第二年6月30日之前能完成主体工程，电价补贴是一块钱一度电，在此之后就变成9毛钱一度电，如果按20年补贴期限计算，价格差异巨大。因此，企业就会抢并网时间，各地接受企业部分并网的情况也普遍存在。

三千亿电价补贴缺口

从2006年开始，中国开始对可再生能源发电实行固定电价下的补贴政策。以光伏为例，中央财政补贴光伏发电标杆上网电价与当地火电标杆上网电价的差额部分，补贴上限为20年。

可再生新能源补贴资金来源，是可再生能源电价附加，征收内容是各地区（除西藏）扣除农业生产用电后的销售电量，最初征收标准为0.001元/千瓦时。

随着2008年全球金融危机到来，以及欧盟对中国光伏实施“双反”政策，中国光伏行业陷入长达四五年的低谷期。

为了支持光伏行业，财政部等部门曾在2009年推出一项“金太阳工程”，以事前补贴的形式，补贴光伏发电系统以及配套输电工程总投资的50%，偏远无电独立光伏发电项目总投资的70%。

事前就能拿钱的巨大诱惑，导致补贴一度成为资本围猎的目标。李鸣向南方周末记者回忆，建设之前，项目方能拿到一半补贴，然后再拿着新项目去融资，解决剩下部分的钱，“相当于一分钱不用出。”

“金太阳工程”实施几年之后，骗补现象频出。据《财经》杂志报道，2009年至2011年近八成的“金太阳项目”装机量，被财政部要求收回补贴资金，涉及资金“可能超过70亿元”。

2013年开始，中国政府对包括光伏在内的可再生新能源行业推出多项扶持措施，产业逐步复苏，事前补贴的模式退出。

万青退休前曾在蒙西电网工作多年，他向南方周末记者回忆，内蒙古、宁夏、甘肃几个地方是光伏和风电的优势地区，近年来，地方政府都在相互竞争，“补贴是中央财政埋单，地方上光伏、风电项目的积极性就更高了”。

基于上述原因，加上行业法规不完善，地方政府和行业主管部门会放宽对企业合规问题的监管力度。

“电网公司提出部分地方不适合上网，但根本不管用，光伏风电还是照样上，投资人不会听你的，地方政府不会听你的。”据万青介绍，电网公司还会被要求保证新能源发电项目的小时数，保证上网接入等等。

中国电力联合会（以下简称中电联）公布的一组数据，可以一窥行业的发展速度。

2017年底并网光伏发电装机达到1.3亿千瓦， 仅用两年时间就实现了“十三五”规划的不低于1.1亿千瓦的目标；2019 年并网风电装机容量达到2.1亿千瓦，提前1年达到“十三五”规划不低于2.10亿千瓦的目标。

可再生新能源发电装机量远超规划，带来的直接挑战是补贴资金需求大幅增加。据中电联报告，截至2019年年底，补贴拖欠金额已经达到3273亿。

过去十几年间，国家能源局陆续下调光伏和风电上网标杆电价，以期减少补贴规模。此外，可再生能源电价附加历经五次上调，直至0.019元/千瓦时。但行业仍在高速发展，未能缓解电价补贴拖欠的情况。

杨光向南方周末记者介绍，2022年曾拿到过两三个月的电价补贴，还是2019年年底的补贴，“现在拖欠的补贴金额已经快到两个亿，对于小发电厂来说，是一个很难承受的事情”。

2020年，财政部曾在回复全国人大代表建议时表示，地方盲目核准，过度投资，加上电价附加征收标准未及时调整，电价附加未依法严格征收，导致资金缺口逐步扩大。然而，财政部认为中国面临经济下行压力，暂不具备提高电价附加征收标准解决缺口的时机和条件。

重压之下，风电和光伏风电补贴正逐步取消。2021年6月，国家发改委发布公告称，从2021年8月开始，新建集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和陆上风电项目，中央财政不再补贴。

2022年以来，除了通过核查方式摸清拖欠补贴底数外，国家发改委还联合财政部、国务院国资委，授权成立了北京和广州两个可再生能源发展结算服务公司，统筹结算发电补贴问题。

根据成立公司的文件通知，在财政拨款的基础之上，补贴缺口按照市场化原则，通过专项融资解决。

（应受访者要求，李鸣、杨光、万青为化名。）

南方周末记者 吴超