浅析关于公民迁徙自由限制的正当性

一、迁徙自由及其限制正当性概念的界定

迁徙自由是公民的一项基本权利与自由，属于人权的范畴。迁徙自由是对公民追求幸福生活、实现人身价值的确认和保障，迁徙自由反映了一国公民的人权和基本权利的广度与深度，也体现了一国关于公民人权与政府权力的观念。实行政府权力至上还是公民权利至上，其重要的衡量标准就是，是否确认公民的迁徙自由。

二、迁徙自由能否被限制以及限制的原因正当性分析

《维也纳宣言和行动纲领》第一条第5 款规定：一切人权均为普遍的、不可分割的、相互依存的、相互联系的。国际社会必须站在同样的地位上、用同样重视的眼光，以公平、平等的态度全面地看待人权。固然，民族特性和地域特征的意义以及不同的历史、文化和宗教背景都必须要加以考虑，但是各个国家，不论其政治、经济和文化体系如何，都有义务促进和保护一切人权和基本自由。当然，这里的人权和基本自由自然包括公民的迁徙自由。关于迁徙自由能否被限制与克减，理论界对此一直众说纷纭。有学者认为，限制基本权利的理论基础是个人权利与其他法益冲突的客观存在。人不是孤立的存在，社会共同体中的个人有相互依从性，个人在行使权利的同时，有可能侵害他人的权利或者社会利益，须在不同的权利之间进行适度平衡。当然，迁徙自由也不能例外，任何限制和妨碍迁徙自由的行为，必须具有正当性，并且是现代民主社会中必要的。不管对迁徙自由的限制是基于公共利益，还是基于秩序以及安全等原因，这种必要要求限制措施能够恰当地平衡相互冲突的利益与公共利益。

三、迁徙自由限制的正当性之考量

(一)迁徙自由限制的基本原则的正当性

1.公共利益原则的正当性

以公共利益作为公民迁徙自由限制是各国宪法及国际人权公约之通行做法，而对于公共利益与基本权利、自由的关系则存在着两种理解，即外在限制说和内在限制说。大多数学者坚持外在限制说，从而得出公共利益是限制公民迁徙自由的理由，且公共利益优于个人利益。公共利益被看作是现代民主社会存在所必需的、一元的、抽象的价值，此价值是人们据以判断自己幸福与不幸的标准，同时也是全体社会成员的共同目标。

2.比例原则的正当性

比例原则是指限制迁徙自由的行为其目的和采取的手段之间符合一定的比例。此比例的正当性又如何审查呢?往往是通过以下来认定：(1)目的正当性(妥当性原则)，即限制迁徙自由之行为可以达到预期的目的，如：为维护公共卫生安全，防止H1N1 流感疫情的传播和扩散，对普通高校学生采取限制正常自由出入的措施(防控甲型H1N1 流感，普通高等学校加强门禁管理)。(2)手段、方式的正当性(必要性原则)，即在所有能够达到限制迁徙自由的手段、方式中选择最小侵害之方式，不可用大炮打麻雀。(3)目的、手段实现之利益与权利主体的利益是正当的(均衡原则)，即选择限制迁徙自由的手段所达到的预期目的的利益须大于权利主体迁徙自由之利益与价值。总之，对迁徙自由之限制须符合具有正当性的公共利益原则和比例原则，且只有当所有较温和的手段都未见成效(手段用尽)时，才能作为最后的手段加以考虑。

(二)迁徙自由限制原因的正当性

我国宪法第五十一条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。《公民权利与政治权利国际公约》第十二条规定：(1)合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。(2)人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。(3)上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。(4)任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺。

四、公民迁徙自由限制的界限

在回答对公民迁徙自由的限制怎样才是正当的问题的同时，达尼乐图尔克和路易斯鸠内指出因此，发展一套对限制所进行的限制的原则是非常有用的，这样可以防止基本原则受到已经许可之外的限制。而对限制所进行的限制的原则不仅是国际人权公约规定的对公民基本权利和自由给予法律限制的性质和界限的界定，同时其实质上也是防止政府以公共利益为由对公民迁徙自由限制的公权力的滥用。要防止政府限制公民迁徙自由的公权力的滥用，就应全面地规范其行使。

首先，明确公权力行使的条件：①存在着准确无误的紧急状态，且该状态要求必须对公民的迁徙自由予以限制，不然公共利益必然遭到重大损失;②行使公权力的机关有明确的被授权或者被委托;③依照法律规定，行使职权。其次，行使公权力应遵循正当的程序。最后，该权力的行使应符合人权保障的理念。紧急状态下对于公民迁徙自由进行限制只能作为一种手段或方法而已，限制本身不能成为一种目的。紧急状态下，为了维护公共利益、公共秩序与安全，国家对于公民的迁徙自由进行限制，但公民的迁徙自由在紧急状态下，也更加容易被侵犯和损害，公权力极易扩张，因此公民迁徙自由的保护在紧急状态下显得尤为必要和突出。权利限制与权利保障相并存，为了确保基本权利的实现，必须限定基本权利的范围，且对基本权利进行限制的唯一目的就是更充分、更全面地保护基本权利。因此，对于公民的迁徙自由，国家是可以限制、压倒的，但须基于公共利益社会秩序安全等更高之价值，且找到公共利益与个体利益的结合点及行政效率与权利保障之平衡点。正如曼弗雷德诺瓦克所说：尽管迁徙自由权被认为是用来保护个人以对抗任意的行政干预，但是人们还同意这种权利不能没有例外地受到保护。在完善我国权利保障体系的同时，规范以人权保障为目的的对公民迁徙自由之限制，使其具有正当性，防止以公共利益公共秩序为幌子，实质上却是掏空个人权利之内涵的行为，使我国的人权与法治之建构在良性、和谐的状态下运行。