我国20个旅游城市行政区划调整更名为景区名对旅游发展的影响分析

20世纪80年代以来进行行政区划调整的旅游城市，大部分以区域内比较知名的景区更改地名，而其它的行政要素基本不变。根据城镇规划君何方洪统计，我国通过行政区划调整或更名的旅游城市大约有20个左右，分别是屯溪市调整为黄山市、五大连池镇升格为五大连池市、井冈山县调整为井冈山市、崖县升格更名为三亚市、灌县更名为都江堰市、峨眉县更名为峨眉山市、崇安县更名为武夷山市、大庸县升格更名为张家界市、锦西市更名为葫芦岛市、南坪县更名为九寨沟县、蒲圻县更名为赤壁市、路南自治县更名为石林自治县、桂林市和桂林地区合并组建新的桂林市、通什县更名为五指山市、中甸县更名为香格里拉市、嘉兴市秀城区更名为南湖区、开封市南关区更名为开封市禹王台区、天水市北道区更名为麦积区、思茅市更名为普洱市、对全国范围内这一普遍的现象来探讨一下更改城市地名所带来的旅游效应。

图一：我国旅游城市行政区划调整更名情况

行政区划调整是促进上层建筑适应经济基础、重组区域旅游资源和协调区域利益格局的最重要区域管制手段。旅游城市的行政区划调整的目的是为了消除或减少因政区的条块壁垒限制而释放旅游发展空间，提高旅游行政管理效率。然而在行政区划调整后，却带来了正反两个方面的旅游效应。那么怎样在行政区划调整的过程中最大程度的发挥旅游的正效应，使行政区划调整带来的负面影响降到最低甚至消除，使旅游行政管理更加有效是我国旅游业发展中应该注意和研究的现象之一。在加强行政区划调整的旅游效应分析的同时，更要注重区划调整的旅游效应预分析，以免区划调整不但没能促进旅游业的发展，反而区划调整后旅游的负效应增多。因此旅游城市在基于旅游效应进行行政区划调整时应该进行效应预分析即：是否有利于保存区域文化和旅游资源的完整性；．是否有利于旅游风景区生态环境的保护和旅游城市面貌的改观；是否有利于当地旅游经济的可持续发展；是否有利于协调居民利益，促进社区与地方经济的发展：是否有利于旅游经营管理体制的改善和管理水平的提高。在进行旅游效应预分析的基础上，还要对全国行政区划体制的基本思想进行考虑，拷问现有的行政区划体制本身是否有缺陷和局限性，在应用到具体的旅游城市的改革实践中去，是否会带来预想的旅游效应也是要经过反复论证的。其实，行政区划调整后出现的问题和矛盾，除了与各政区对行政区内的政府职能、权利体制、组织结构、旅游管理体制和利益分配机制等没有进行有效地整合外，其根源要从行政区划的制度层面考虑。在中国现行体制背景下，地方政府尤其是县政府作为辖域内社会与经济活动的调控主体，在拥有独立的经济利益时，便会利用其经济区域来谋求经济运行的独立性。在旅游经济的发展中，县域经济绩效压力大，更偏重于短期经济目标，追求旅游经济的增长速度和产业规模，而容易以政区界限为壁垒排斥其它政区，具有很强的县域倾向性与地方性，极容易产生地方政府行为，这就是在区域旅游的发展过程中产生行政冲突的根本原因；另外我国实行市领导县的体制，从旅游管理主体来说，在一定程度上地级市的权利会跨越县之上，干涉县的旅游决策的独立性，限制了县独立发展旅游业的空间和机会；从旅游景区来说，市领导县的体制也会使旅游资源因政区所属不同，囚管理主体不同而获得不同的发展速度和规模。因此我国现行的行政区划体制存在着许多弊端而在一定程度上限制了旅游业的发展，全国行政区划调整的趋势是通过地级市逐步放权，县级市逐步扩权，加强省对县的领导，当然因每个政区的经济、政治和社会发展水平不同不能一概而论，应根据各政区的实际情况来进行行政区划体制的改革，以解放和发展生产力，促进各政区和各区域旅游业的可持续发展。

图二：云南省思茅市更名为普洱市

一、行政区划调整对旅游地的影响

一是城市更名提高了旅游地的知名度，促进了经济的发展。在市场经济迅速发展的当今，名字是包装的基本元素，是创造品牌所必需的组成部分。地名无疑也是一个城市最重要的无形资产之一，更改城市地名是吸引人们的眼球、向外界宣传自己、增加曝光率、扩大影响力的一条途径。在传媒高度发达的信息时代，人们往往对于某些具有独特性、唯一性、知名性的风景名胜区、文化古迹等旅游资源的熟知程度远远大于它所属的地区或城市。因此借助比较知名的旅游资源重新为城市命名在一定程度上宣传原本落后或不知名的城市，能提高本城市的知名度。例如中甸县改为香格里拉县、大庸改为张家界、灌县改为都江堰市、南坪县改为九寨沟县后，极大的提高了当地的知名度，拉动了当地旅游经济的发展。

二是使旅游地的面貌得到了改观。许多城市以更名为契机，许多政区还由原来的县改为县级市，由于县政府职能重点在乡村，县改市后城市化进程加快，县级市政府职能须同时考虑城区、乡村管理，注意协调城乡关系，其中重点之一就是城市建设，这是与县政府职能重点区别之处。所以改名后县级市普遍加大城市建设力度，从城市规划、城区改造、城市基础设施、城市管理和生念环境建设等综合整治方面入手，进行高起点规划，高效能管理，并都取得了显著成效。大部分城市酒楼商铺改造升级，临街单位旧貌换新颜，城市面貌焕然一新，城市文化、城市品位的建设也跃上新台阶。城市卫生秩序、交通秩序、治安秩序和公共卫生建设都得到了一定的加强，城市的视觉形象和感觉形象都得到了提升。城市面貌的同新月异，加强了对外招商引资的能力。

三是增加了经济、管理成本和管理难度。地名是人们最常使用的空间地理信息。从街、巷到区、县、乡、镇到市都有自己的名字，这些名字为人们的目的地提供了明确的指向。地名的指向性决定了城市更名不仅仅是简单地更改市名，而是一项“牵一发而动全身”的事情，是一项涉及到国际交往、城市管理乃至百姓生活等方方面面的复杂工程，必将产生巨大的经济成本与管理成本。城市各种行政以及企业、事业单位的名称、铭牌、印章、各种证照、城市每一个市民的各种证件、出行、交流及交往，公安户籍、交通运输、测绘地图、新闻出版、文教科研等各个领域都是与城市名称捆绑在一起的。而且在全球化的今天，城市与外部的关系，决定着城市一旦更名，国家所有的统计数字、数据库、城市的航空、航运、铁路、公路等交通通讯中的相关航站、台站名称也都要随之发生更改，其他各城市与更名城市保持交往的一切有关标识与信息也都要随之更改。由此产生的直接成本、巨大的行政管理和社会管理成本，以及社会资源的浪费是难以估量的。例如天水市“秦城区”正式更名为“秦州区”、“北道区”更名为“麦积区（因区内有麦积山风景区）”。两区共改了三个字，在论证、报批、揭牌庆典过程中，该市花费了大量的人力、物力和财力。同时，更名工作繁杂并涉及到众多部门，给一些相关的工作部门增加了工作量和工作难度。更名后张家界市的地方财政收入增长速度缓慢，其中一个原因就是更名给工商税收征管工作增加了难度，找不到更名前的企业单位，而登记再注册又延长了征收的时间，使得收费收入相应减少，造成了财政收入增速缓慢。

四是给当地居民带来不便。地名是人们从事社会交往和经济活动广泛使用的媒介，与各种经济社会活动和人民群众日常生活休戚相关，具有一定的稳定性。我国有些地名的更名，既未在更改前广泛征求意见，又未在更改后及时公之于众，这就给人们的交流交往带来诸多不便。群众获知更改地名后，首先，由于人们对新生事物的接受需要一个长期的过程，由于当地居民习惯了使用多年的旧地名，一时难以理清和接受，例如更名之初的黄山、黄山市、黄山区、屯溪、徽州，因此会新旧地名混用，给居民的日常生活带来了极大的不便，也很容易让外来旅客不知所云；其次，在交通、通讯等方面涉及到的与城市名称相关的台、站等标志物以及各种出版物的再版也需要一个周期，很难做到及时高效。城市内部尚且如此，那么新市名与外界的接轨就更非易事了。比如，成都通往都江堰的高速公路至今还称作“成灌高速”。

五是不恰当的更名埋没原城市的历史文化，丧失了真实性。联合国第六届地名标准化会议曾指出：“地名有重要的文化和历史意义，随意改变地名将造成继承文化和历史传统方面的损失”。地名是民族文化遗产，是一个地区的历史、文化、社会经济发展和文明程度的缩影和折射，与该地的自然地理、传统文化和民俗风情等相联系。一个地名无论是赫赫有名还是默默无闻，都是长时间积淀的结果，具有深厚的文化积淀，是一个城市文化的缩影。随意更改地名，便会割断历史记忆，扯断文化脉络，其所蕴含的城市的历史事件、典故、文化等信息就极可能随着时问的推移而逐渐被淡忘从而将这座城市的某些历史文化埋没掉，对地名文化资源造成了严重破坏，也影响了当地居民的故乡归属感。例如1994年撤销了湖北省荆州地区、沙市市和江陵县而设立的荆沙市，则因为原有市名荆州蕴含的丰富历史文化信息被淹没，两年后，国务院恢复了荆州之名；“徽州地区”被“黄山市”取代，也无情的抹杀了徽州文化；崖县改为三亚市，崖县的历史也被割裂，天涯海角的意义被隐藏；崇安县改为武夷山市也使崇安文化受贬；蒲圻市改为赤壁市使千年古镇蒲圻的历史被埋没，还有铁法市改为调兵山市等等。

图三：福建省崇安县更名为武夷山市

二、行政区划调整对旅游景区的影响

一是形成资源形象遮蔽效应。许多城市以辖域内知名度高的旅游资源来命名本城市，虽然提高了城市的知名度，进一步宣传了旅游资源，促进了旅游的发展，但却形成了形象遮蔽效应。在统一辖域内，尽管旅游资源和旅游产品各有特色，并不具有相似性，但由于市名的更改使同名旅游资源名声大噪，对辖域内其它旅游资源形成了形象遮蔽，抑制了区域内其它的旅游资源的发展。例如四川省内的著名水利工程都江堰和著名道教圣地青城山，两者的知名度都很高，旅游资源各具特色，1982年，国务院就公布青城山—都江堰为国家重点风景名胜区。1988年四川成都市的灌县改名为都江堰市，有扬“都江堰”抑“青城山”之嫌，或以“都江堰”为主，“青城山”为辅，结果就对青城山形成了形象遮蔽效应。更改地名之后，游客可能通过市名就知道都江堰在都江堰市，而忽略了青城山也在都江堰市，因为市名效应可能造成景区的发展不平衡。2000年11月29日，在联合国第24届世界遗产委员会上，青城山—都江堰被列入《世界文化遗产名录》，说明青城山和都江堰一样同样具备优质的旅游资源，各有特色而无优劣之分。再如黄山对徽州文化也形成了形象遮蔽。

二是造成名不符实。有的旅游地更改地名歪曲了原景区的地域范围，造成名不符实。有些旅游风景区的地理涵盖范围比较广，但以此资源性名称更改某行政区地名后，会在形式上使人们认为此旅游资源仅仅限定于该政区，造成了风景区这一特定空间形象与包含风景区的地理区域范围的名称混乱，虽然提高了该政区的知名度却造成其他区域地处地名阴影区，受到了形象遮蔽影响，导致知名度降低，旅游业发展受到限制。如武夷山的地理范围涉及福建省崇安与长汀、江西省瑞金等地，崇安县更名为武夷山市后，将名山固有的指称范围缩小了，对武夷山范围内的其他县市旅游业发展产生限制作用；再如黄山取代徽州是将名山固有指称范围扩大了。

图四：四川省成都市灌县更名为都江堰市

三、行政区划调整对旅游者的影响

一是地理距离指代不清误导旅游者。根据国际旅游组织调查发现，世界上各旅游目的地似乎均与游客出发地只有两小时飞行距离，也就是相距离1000英里左右，因为已经证明这样的旅游目的地能吸引足够数量的旅游者“起飞”。根据游客这一心理距离的承受能力，一般旅游者经过长途旅行到达旅游城市以后，无论生理上还是心理上都不能再忍受长途的跋涉。同时，又因为旅游城市市名与风景名胜区名称的同一性，先入为主的给游客造成了风景名胜区与旅游城市处于同一地域或位于同一地点的假象，如果风景名胜区距旅游依托城市还有相当的距离，就会影响游客的心情，产生反感情绪，对原本心中形象十分美好的风景名胜区及旅游城市产生抵触，出现与决策者预期截然相反的效果。如“屯溪市”改为“黄山市”可能就会给游客造成这一错觉。因为自屯溪市机场至黄山风景区至少还有100公里的距离，而游客的心理距离可能因市名感知而近得多。另外如果购买了到黄山火车票或汽车票的外地游客想游黄山，到达后也发现都是在“黄山市”政府的驻地屯溪，而不是黄山风景区。

二是地名重复误导旅游者。对游客游览心理产生影响的目的地路线中的名称主要有风景名胜区、接待中心、旅游依托城市。风景名胜区、接待中心、旅游依托城市三者有不同的概念。所谓风景名胜区，是指以富有美感的典型的自然景观为基础，渗透着人文景观美的、环境优良的主要满足人们精神文化需要的多功能的地域空问综合体；接待中心是指风景名胜区内一些原有的居民点因旅游业的发展而逐渐兴盛起来，作为游客游览的休憩地和低级流通中心的小城镇；旅游依托城市，又可称为旅游基地，是游客前往风景名胜区的中转地、交通节点和购物中心。然而不少地方形成多处重复，如井冈山存在井冈山自然保护区、井冈山乡、井冈山市三级重复，使其特色淹没在地名重复之中。

三是站名混乱误导旅游者。更改地名导致铁路站名混乱出现，给游客出行带来了不便。一方面是行政区名称已改，而当地火车站仍沿用旧名称，如蒲圻火车站；另一方面是以名山之名命名火车站，标准地名被无限扩大和外延，如江西泰和（县）站改名为井冈山站，火车站距井冈山还有约120公里等等。

图五：湖南省大庸县升格更名为张家界市

四、更改地名规范化的建议

（一）完善地名立法

我国地名工作现行的最高法典，是国务院1986年颁布的《地名管理条例》。该《条例》在促进地名工作法制化进程中发挥了重要作用。但是由于《地名管理条例》颁布至今已有近40个年头了，很多方面已不能适应形势发展的需要。主要表现为如地名使用和管理中的违章违规行为法律责任不明，地名管理执法艰难；地名管理部门的职责不明，管理范围不清；对不使用标准地名无硬性措施；对不合理酌更名等不法行为没有处罚具体办法。由于地名法规建设滞后，导致地名工作长期困难重重，工作被动。因此，亟待国家完善地名立法，以法规、规章或规范性文件等形式，要求各级地名机构及其工作人员要严格按照地名管理法规规定的原则、内容、方法、程序等实施，对一切违反地名法规、政策更名，必须依法予以追究，依法给与相应的行政制裁，用国家强制力保障法规实施，从根本上实现地名管理的法制化。

（二）对拟更名城市进行论证

地名是非物质文化遗产，理应上升到保护历史文化遗产的高度来看待地名的更改现象。应将地名管理纳入规划体系之中，尽快建立更加完备、科学的审批、备案规范和数据库，为该领域优质的公共服务奠定制度支撑，提供相应的标准、程序、规则，进而确立专家论证与公众参与相结合的民主化、科学化决策机制。对拟更名城市进行论证的内容主要包括：

一是应充分审视城市的性质。认真辨别拟更名城市是否属于典型的旅游城市，旅游业是否是主导产业或支柱产业，或旅游业是否在城市经济中占有一定地位。有些城市不是旅游城市，没有独特性的、高品级的旅游资源，旅游产业总体产出较少，在国民经济中地位较低，不具有一定的影响和经济社会地位，这样的城市应保留原来的附有地域性和文化性的名称；相反以旅游业为主导的城市，旅游业在国民经济体系中占据重要地位，旅游功能突出，原有的地名普通平庸而影响不突出，又没有别的优势产业来支撑城市的发展，可以考虑使用资源性名称来命名城市，这样将会取得突出的旅游正面效应，受到的社会阻力也较小，更易于操作。

二是权衡地名中的文化要素。地名的含义是对地理实体的专指，它揭示了地理实体的历史沿革和语源文化，各个历史时代传承下来的地名有很多是在普通百姓的生产生活中约定俗成的，是人类历史文化的重要组成部分，大都具有丰富的历史文化内涵和地方性特性，地名一旦更改或消失，其文化要素也必然消失。所以对具有长远历史积淀和反映特色区域文化的名称应当审慎地加以鉴别，不可加以人为地抹杀。地名之改不应只被经济利益和商业追逐所裹胁，必须放在整个民族文化的大背景下进行。但并不是所有历史遗留下来的名称都值得永远保留，有些名称虽有历史却无文化内涵，有些反映的是历史的阴暗面，对于它们不能因循守旧，适时地以特色旅游资源名称加以更改是非常必要的。如云南路南县改为石林县就是一例。

三是更改地名要民主化。地名作为一种公共资源，是属于当地居民共有的非物质性财富。如果任由少数人凭“长官意志”随意更改地名，必然会导致地名管理中的急功近利或短期行为，贻害无穷。盲目更改地名侵犯了公众使用地名的公共权益，因此更名与否应采取民主化的形式。首先，以听证形式公开征求人民的意见。在这方面，许多国家的做法很值得我们借鉴，在欧洲，许多欧盟成员国的地名更改都有严格的程序，都须在公开媒体上进行公示，并经议会表决、批准；其次，更名与否还要特别注重民意调查的结果，设定民众调查所占的比例的通过指标。比如在韩国，民意调查的结果要达到80%的城市更名方案才会被批准通过。因此为了使地名管理更加民主化、科学化和合法化，充分调动公众的参与意识，应以法律法规的形式，结合我国实际情况，制定一个统一的民意调查更改地名通过的指标。

四是更名后是否能将三级地名区别开来。风景名胜区、接待中心、旅游依托城市三者无论从行政级别还是在旅游业中的地位都不相同，其地名不能以一个专名统一冠之，应叽显区别开来，否则会给游客带来混乱。国外成功的三者命名方式值得我们借鉴。例如，尼亚加拉瀑布是世界驰名的瀑布游览区，其依托城市是纽约州的布法罗市，是铁路、公路、航空枢纽和游客前往瀑布区的中转站，当地并未因尼亚加拉瀑布的声名赫赫而将布法罗改称“尼亚加拉瀑布城”。而尼亚加拉瀑布脚下的小镇作为观赏瀑布的接待中心，因尼亚加拉瀑布的驰名而兴起，遂称“尼亚加拉瀑布城”。维多利亚瀑布（莫西奥图尼亚瀑布）景区的依托城市是距其中心10kｍ的赞比亚“旅游之都”—利文斯通，“维多利亚瀑布城”（津巴布韦西北边境城镇）是其接待中心。

五是特殊性的城市与地区应审慎更名。第一是少数民族地区，除了民族歧视类的地名以外，少数民族地区的地名多是随着本民族发展自然出现的，既对外地游客具有旅游吸引力，又符合其民族语言特点和民族信仰习惯，不能从其他民族的审美习惯来考虑更名。第二是多重资源相当的城市，一个大行政区内有两个以上重量级的资源地，对外界都有相等的影响力和吸引力，重视任何一个都会忽略其它的而得不偿失，对当地旅游业发展都是一种无形资产的损失。

总之，城市更改地名前要进行更改地名所产生的效应预分析。由于各个城市社会经济、资源状况、区位条件和旅游业发展程度不尽相同，不能一味采取以资源名称取代原有城市名称的模式，必须综合考虑地理、历史、文化、经济和社会等多方面的影响，提高城市地名的标准化水平。在进行详细论证和社会调查后才能确定，否则将得不偿失，带来多方面不确定的社会影响和经济成本。

图六：海南省通什县更名为五指山市

（三）地市合并和整县改市的旅游效应

旅游城市的行政区划调整除了单纯的更改地名外，还有的是保持城市地名不改变，其他的行政要素发生改变和城市名称及其它的行政要素都改变。这两类行政区划调整主要涉及到了市领导县体制中的“地市合并”和“整县改市”的设市模式。

一是地市合并。地市合并，指把原来的地区和县级市或地级市合并到一起，组建新的地级市。其目的是为了精简机构和行政编制、打破城乡分割，以经济比较发达的市来带动周边地区经济的发展。旅游城市地市合并的目的很大程度上是为了打破行政区划的限制，重新整合旅游资源，共享旅游基础设施、旅游市场、旅游信息和旅游客源，打造区域旅游大品牌，共享整体旅游形象，增强旅游经济实力；同时也是为了发挥增长极的作用，以中心城市的旅游产业实力来带动全区域的旅游发展，或以中心城市的热点、知名景点来带动全区域的旅游景点的发展。

如果县级市与地区合并，相当于县级市与地区合并后升格为地级市，虽然地域范围扩大了，权力配置提高了，但由于原来是县级市，经济实力相比其它的同级地级市还是存在差距的，升级为地级市后可能会出现“小马拉大车”的局面，升级后的地级市为了快速发展市中心的旅游经济，利用权力往往会盘剥、限制其它县域发展的资金、技术、市场等要素。

如果地级市和地区合并，因为地级市本来经济实力比较强，对县级旅游经济有明显拉动作用，进而会带动周边地区旅游经济的发展。例如1998年以前桂林地区和同级桂林市同驻一地的行政区划体制给桂林的行政管理带来许多矛盾和问题，影响了城市的统一规划、建设和管理，不利于漓江风景区的整治和保护。1998年桂林市和桂林地区和并成立了新的地级市桂林市，就充分发挥了增长极桂林市的作用带动了周边县域的发展。桂林市的各县域在区域旅游发展中与大区域形成有效的、良性的协作发展，形成一定的区域旅游系统，能给处于区域范围内人、财、物带来更好的交流和发展条件。各县域可以充分利用系统内的资源如借助区域尤其热点景点、品牌的带动，促进县域旅游经济的发展和提升。县域旅游资源被带动发展，同时也缓解了旅游高峰时对桂林市区、阳朔等传统景区（点）的旅游压力，在一定程度上促进了区域旅游的均衡发展，形成了“大桂林旅游圈”，由地市合并前的各县域与市区的“七星伴月”格局向“平分秋色”的旅游态势发展。但是桂林通过地市合并，导致了人事干部体制臃肿、市管县的幅度过于庞大，带来行政效率低下等问题，形成了“小马拉大车”即一个桂林市带12个县的局面。尽管全市12个县的旅游经济在地市合并后得到了一定程度的发展，但是县域经济实力仍然不强，大部分县的财政实力依然不足。而目前桂林市80%以上的人口和土地在县域。桂林市通过地市合并达到市管县的区划改革在总体上不利于县域旅游经济的发展，达不到城乡差距缩小的目的，也不利于整个桂林市总体经济社会的发展。

地市合并这种设市模式本身是存在缺陷的，在旅游更深入的发展过程中，会对以后旅游的发展会形成一定的威胁。由于各政区都有依托自己独特地域和文化所形成的旅游资源，地市合并后，周围县、市便或多或少的雀失了独立性，由于中心地级市权力配置高，使地级市的旅游资源对周边县、市的旅游资源也形成了强大的遮蔽效应，造成周边县、市的旅游资源依附于中心城市的旅游资源，而同益边缘化，丧失了自己的独特性。也加大了中心城市与落后县域、乡村的旅游经济差距。例如黄山市和徽州地区的合并成地级黄山市，黄山市的黄山风景区对徽州的文化资源形成极大的遮蔽，随着黄山旅游的进一步发展，会使徽州文化日益边缘化，而丧失了自己的独立性，得不到发展而日益萎缩。

浙江等先进发达地区普遍实行省管县，试图让县域经济跳出地级市的“建设中心城市”的各种截流、克扣财政转移性支付，摆脱各种羁绊，从而实现县域经济良性发展。为以后旅游城市的行政区划调整提供了很好的借鉴，此外加强省对县的指导，地级市放权，扩权强县在一定程度上也能克服城乡差距过大的局面。

二是整县改市。整县改市是指把原来的县改为县级市或把原来的县级市升级为地级市，前者已经主要以城市更名为例做了说明，在此不予以讨论，以后者为主。整县改市后全县地域范围是改市后的城市地域范围，目的是打破多年来市县之问的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，以县城或某一经济发达的镇为核心，来带动全县乡村的发展，以缩小城乡差别，促进地区经济的发展。许多旅游城市整县改市的目的也是为了发挥增长极的作用，通过中心城市或中心城市的著名旅游资源进而带动全区域旅游景区的发展。整县改市扩大了市的范围，提高了市的权利配置和作用，能促进市中心旅游经济的发展。但是随着经济的进一步发展，整县改市的弊端越来越多，尤其是一些不具备经济辐射能力的城市强行升格，与辖县矛盾加大，弊端明显。由原来的县级市升格为地级市，则由于地级市本身的经济实力弱，因而收权收利，形成“漏斗效应”，削弱了区域旅游经济发展的能力。对地级市而言，有一级政府设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，人员、机构成本很高。投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：第一是“财政漏斗”。由县级市或县所在地的镇新升格的地级市领导县，但由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿足够的资金维持地级市运转，所以地级市往往汲取本地区资源来建设中心城市，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留。二是“权力漏斗”。争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生。因为整县改市后使原县级政区的范围和权利都增大了，使原来与县级政区平级的其它县也都隶属于原县级政区之下，使升级后的市级政区凌驾于各县级政区之上，相应的加强了市级政区的旅游资源，而遮蔽忽略了各县级政区的旅游资源，导致各地的旅游经济发展不均衡。三是“效率漏斗”。地方县级市的审批程序要经过上级层层审批才能完成，效率降低，不利于旅游业的可持续发展。整县改市也是市领导县体制下的设市模式，对旅游的发展形成了一定的阻碍。在省管县体制还不能普遍推行的现实情况下，可以逐步对现有的行政区划体制进行改革，例如约束地级市膨胀的权利，适当的放权，而也应该相应的扩大县或县级市的权利、强权扩县等。

因此，地市合并与整县改市并不止是行政区划的简单变化，而是一场深刻的地方行政制度的改革，它不但牵涉到行政管理手段的变革，而且还关系到行政权力的再分配问题。行政区划的改革对各政区的旅游经济的发展所带来的影响也是深远的，对于这些制度性的改革应该有更科学的论证以及更慎重的举措，不应该马虎从事，以一种简单划一的办法作为普遍适用的公式，而不顾及我国实际存在着的复杂的地域差异。

经济基础决定上层建筑，但上层建设反作用经济基础。当上层建筑阻碍了经济发展的时候，就迫切需要对上层建筑进行改革。行政区划对区域旅游经济发展的影响是长期的，行政区划的设置和变化影响区域旅游经济发展；区域旅游经济发展又是推动行政区划调整和变更的动力，并且在一定程度上决定行政区划调整和变更的方向。现有的行政区划体制在一定程度上阻碍了旅游的发展，而旅游经济不断发展的要求决定了要对现有的行政区划体制进行改革。