三部门出台文旅自然资源配置意见 破解项目落地现实难题

不少地方发展文旅产业，经常会遇到这样的现实困境：风景资源条件很好，但项目卡在用地审批环节；小型栈道、露营配套这类轻资产设施，也要走复杂的建设用地审批流程；老旧厂房想转型文旅，土地手续办理阻力重重。

近日，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》，直面文旅产业发展当中的自然资源、用地堵点，在严守生态保护底线的前提下，给出一套落地解决方案，推动旅游业规范有序发展。

锚定国土空间底线，做好文旅发展顶层统筹

文旅项目建设，首要前提是守住国土空间管控底线，不能突破三区三线管控要求。

这份指导意见明确，要将旅游发展的空间需求对接纳入国土空间规划“一张图”，结合十五五旅游发展布局科学开展项目选址工作。风景名胜区详细规划也纳入国土空间规划体系，支持和地方相关详细规划合并编制，以此简化规划报批流程，减少项目前期的制度成本。

并不是所有区域都适合发展旅游。文件对自然保护地实施差异化管理，核心保护区之外，在合规前提下，可以开展露营、徒步、自然研学、森林康养这类生态旅游活动，做到保护优先、适度利用。

同时政策划出清晰红线，严禁打着文旅开发的名义，擅自变更土地用途，违规建设别墅、私人庄园等变相房地产项目，从源头规避文旅开发异化问题。

放宽小微文旅配套，破解轻资产项目落地痛点

很多乡村文旅、郊野旅游项目，投资规模不大，以体验类配套设施为主，过去却要按照完整建设用地流程办理手续，抬高了创业经营门槛。

此次政策给出针对性调整：旅游厕所、架空栈道、小型旅游管理用房，不硬化地面的简易房车营地，不改变原地类的郊野游憩科普场地等部分小型配套设施，可以按原地类管理，不用办理建设用地转用手续。

这里需要注意，若项目涉及林地、草地，仍然要按照法律法规办理林业草原相关手续，并非全部手续豁免。

针对远离城镇的文旅驿站、服务区等配套设施，政策也明确，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，补齐偏远旅游区域的配套短板。

这一变化，对于乡村文旅、郊野休闲业态是实实在在的利好，大量轻资产文旅项目不用再被复杂的用地转用卡住，能够更快落地运营。

创新供地模式，破解综合文旅项目审批割裂难题

山地、滨海这类综合文旅项目，往往同时涉及土地、森林、海洋等多种资源，分属不同管理条线，过去容易出现一地多证、分头审批的情况，拉长项目建设周期。

指导意见提出创新资源供应方式，同一文旅项目下多个不同用途地块，可以按照一宗地统一进行管理，简化规划许可办理。

同时支持土地、森林、海洋等多门类自然资源打包作为一个标的进行出让。把分散的资源要素整合起来，减少多头审批带来的沟通成本，适配大型综合文旅项目的开发建设需求。

盘活存量土地资源，挖掘老旧空间文旅价值

发展文旅产业，不一定全部依赖新增建设用地，存量空间改造是重要路径。

政策明确，存量工业用地、老旧厂房改造发展文旅业态，可享受5年过渡期，过渡期之内可以按照原用途、原权利类型使用土地。

现有存量房屋改造成为文旅接待设施，如果符合相关条件，可以维持原有土地用途不变；确需变更用地的，可按规定协议办理用地手续。

文件还鼓励各地结合本地实际，制定低效文旅用地认定标准，推动闲置、低效的文旅用地盘活再利用，支持文旅和商业、体育等业态复合发展。城市老厂房、闲置旧物业，有了更加清晰的转型路径，城市更新和文旅产业可以更好结合在一起。

强化协同监管，平衡发展活力与风险防控

放得开，也要管得住。本次政策不只做松绑，也完善全流程监管服务机制。

建立文旅项目前期协同论证机制，文旅部门开展前期论证的时候，自然资源、林草部门提前介入，落实项目跟着规划走，减少项目后期出现规划、用地冲突。

对于按照原地类管理建设的文旅设施，全部纳入国土空间一张图动态监管，防止政策红利被滥用，规避借轻文旅配套之名搞违规建设。

一边简化流程、释放产业活力，一边筑牢生态和土地管控底线，这套政策组合，兼顾产业发展和风险防范。

政策总结与行业展望

总的来看，这份指导意见，既给小微文旅、存量改造项目松绑减负，也给综合文旅项目打通审批堵点，同时牢牢守住严禁借文旅搞地产开发的底线。对于乡村文旅、城市旧空间活化、生态旅游等赛道，都会带来实实在在的影响。

文旅产业想要走得长远，离不开自然资源的合理利用。既要用好山水资源，也要守住生态底线，才能实现产业可持续发展。