政府在发展多层次职业教育中的作用

自上世纪80 年代我国高职教育诞生以来，其发展迅猛，在人才培养、社会经济发展中发挥了不可替代的作用。但现阶段我国高职教育的发展仍面临困境，存在一些不可忽视的问题，其中表现最突出的一点是高职院校面临严重的生源危机。生源大省河南2012 年专科招生只完成了原定计划的75.4%;陕西高职(专科)线上7 万余人未填报志愿，1.3 万余个招生计划无法完成。安徽省专科有近2.6 万个计划无人问津，约占专科招生总计划的13%。高职院校招不到学生，不仅因为我国高考人数近年持续下降，更因为社会对高职教育的认同度不高。

为适应新形势下我国经济发展方式转变和产业结构调整的要求，促进职业教育的改革与发展，我国必须发展多层次职业教育。

所谓多层次职业教育，包括中等职业教育和高等职业教育，前者即我们现在的中专、职中、技校，高等职业教育则分为专科、本科和研究生三个层次，从学历上看则包含中专、大专、本科、硕士、博士五个级别。同时在职业教育与普通高等教育之间搭建桥梁，制定科学的考核录取标准，达到标准的学生即可获得深造的机会，获得更高的学历、更多的技能，比如专科职业院校的学生毕业后可以在职业院校继续学习获得技能型本科毕业证书，也可以选择进入普通高等教育中的本科院校进一步充实理论学习，反过来普通专科学校的毕业生也可以进入本科类高职院校学习。三个层次的职业教育彼此相连，上下衔接，形成一个适应社会发展要求的多层次、开放式的职业教育体系。

一、发展多层次职业教育的必要性

(一)现实依据

大学毕业生一年又一年面临史上最难就业。2014 年教育蓝皮书《中国教育发展报告(2014)》指出，2013 年高校毕业生初次就业率为71.9%，从学校类型来看，高职高专院校初次就业率最高，为78.1%。

严峻的就业形势使得本科生回炉职业院校的新闻屡见不鲜。很多本科学生为迎合就业市场的需求，在毕业后进入职业院校参加培训，学习实践技能，通过考试获得各种职业技能等级证书，期待用本科毕业证+职业技能等级证书这样理论与实践相结合的双保险护自上世纪80 年代我国高职教育诞生以来，其发展迅猛，在人才培养、社会经济发展中发挥了不可替代的作用。但现阶段我国高职教育的发展仍面临困境，存在一些不可忽视的问题，其中表现最突出的一点是高职院校面临严重的生源危机。生源大省河南2012 年专科招生只完成了原定计划的75.4%;陕西高职(专科)线上7 万余人未填报志愿，1.3 万余个招生计划无法完成。安徽省专科有近2.6 万个计划无人问津，约占专科招生总计划的13%。高职院校招不到学生，不仅因为我国高考人数近年持续下降，更因为社会对高职教育的认同度不高。

为适应新形势下我国经济发展方式转变和产业结构调整的要求，促进职业教育的改革与发展，我国必须发展多层次职业教育。

所谓多层次职业教育，包括中等职业教育和高等职业教育，前者即我们现在的中专、职中、技校，高等职业教育则分为专科、本科和研究生三个层次，从学历上看则包含中专、大专、本科、硕士、博士五个级别。同时在职业教育与普通高等教育之间搭建桥梁，制定科学的考核录取标准，达到标准的学生即可获得深造的机会，获得更高的学历、更多的技能，比如专科职业院校的学生毕业后可以在职业院校继续学习获得技能型本科毕业证书，也可以选择进入普通高等教育中的本科院校进一步充实理论学习，反过来普通专科学校的毕业生也可以进入本科类高职院校学习。三个层次的职业教育彼此相连，上下衔接，形成一个适应社会发展要求的多层次、开放式的职业教育体系。

一、发展多层次职业教育的必要性

(一)现实依据

大学毕业生一年又一年面临史上最难就业。2014 年教育蓝皮书《中国教育发展报告(2014)》指出，2013 年高校毕业生初次就业率为71.9%，从学校类型来看，高职高专院校初次就业率最高，为78.1%。

严峻的就业形势使得本科生回炉职业院校的新闻屡见不鲜。很多本科学生为迎合就业市场的需求，在毕业后进入职业院校参加培训，学习实践技能，通过考试获得各种职业技能等级证书，期待用本科毕业证+职业技能等级证书这样理论与实践相结合的双保险护照进入企业。对大学生个人而言，他们为获得一项技能或一份工作在时间和精力上付出了比预期更多的成本。从更深层次看，回炉现象意味着教育资源在某种程度上的浪费。

与此同时，相当一部分企业对生产服务一线的技术技能型人才的需求难以在劳动力市场上得到满足，招工难与就业难两难并行，我国就业结构性矛盾在全国不断加剧并上升为就业的主要矛盾。人力资源和社会保障部2014年2 月份公布的《关于就业结构性问题的研究》报告显示，近年来劳动力市场供求总量基本相当，但供求匹配度的鸿沟却越来越大，尤其是技能型人才和专业技术劳动者的供求差距明显加深，20102012 年年均比率已超过2︰1。

针对当前劳动力就业结构性矛盾中最突出的矛盾，即高校毕业生就业难和技术技能型人才供给不足之间的矛盾，建立多层次职业教育体系势在必行。

(二)政策需求

近年来职业教育在提升我国劳动者素质、促进就业、推动社会经济发展等方面做出了重要贡献，但随着科技的进步，社会的发展，当前的职业教育体系显示出不合理的一面，政府在政策、文件中也提出要创新职业教育模式，打通职业教育从中职、专科、本科到研究生的上升通道，建立现代职业教育体系。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》中明确指出，到2020 年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19 号)进一步明确了我国职业教育发展的目标任务，即到2020 年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系，探索发展本科层次职业教育。建立以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学结合为途径的专业学位研究生培养模式。

二、当前发展多层次职业教育存面临的困境

从制度层面看，发展多层次职业教育没有明确的政策引导。构建多层次的职业教育体系，涉及到当前的高职院校能否升本，如何开办本科型职业院校，研究生层次的职业教育由职业院校还是普通院校来承担，普通高校能不能开设职业教育，专业如何设置，哪些专业必须或者可以发展本科及研究生层次的职业教育、哪些不需要等问题。若完全让市场来左右，会导致职业教育在发展中与市场需求发生偏离，同类型的职业院校过多，专业设置重复率高，相似度高缺少特色，陷入某一些行业培训过剩而另一些领域培训缺失的怪圈。此外，按照我国《职业教育法》的规定，职业院校的经费拨付以在校生人数为标准，且职业院校生均拨款政策标准由各省、自治区、直辖市人民政府自己制定，只有公立的高职院校才能享受政府的经费支持，目前也没有相应的激励机制吸引企业投资参与职业教育。这一方面减少了职业院校依靠资金支持提升自身办学条件的机会，另一方面则在无形之中剥夺了公民受教育的权利，最需要接受职业教育的个体可能因为自身社会经济地位低下不能支付必要的学习费用而失去接受教育的机会。

从法律角度看，与其他国家相比，我国有关职业教育发展的法律法规不够完善，我国目前仅有《职业教育法》这一部专门针对职业教育的法律，1996 年9 月开始实行，且由于1999年之后我国的高等职业教育才开始大规模发展，条文内容更多的是针对中等职业教育。从社会环境看，教育部把高职与高专统称为高职高专，同时严格限制高职院校升本科，无形中引导社会大众将高职看成是专科层次的教育。对企业来说，惟学历为本的传统人才观使得他们在招聘时重学历、轻能力，很多岗位限制专科生的参与，同一岗位也因学历导致高职毕业生的报酬偏低。2014年《就业蓝皮书》指出，2013 年高校毕业生的学历越高平均起薪越高，其中专科生为2285 元，本科生为3278 元，硕士生为5461 元，博士生为8800 元，高技能人才达不到相应的薪酬水平。于是，很多人对高职院校望而却步，宁愿复读也不选择高职院校。在学生家长的观念中，高职院校类似于收容所，是高考成绩不理想的无奈选择，比普通高校低一级。而社会对学历的追求越来越高，很多优秀的专科生毕业后都渴望继续深造，但是相关部门的规定导致专升本的录取比例很低，很多学生无法继续学习，担忧未来的发展。

三、政府在构建多层次职业教育体系中的作用

(一)依靠政策进行宏观调控

良好的政策环境是发展多层次职业教育的必备条件。非洲教育问题专家福斯特曾在研究的基础上得出结论：职业教育的发展必须以劳动力就业市场的实际需求为出发点。对劳动力就业市场的准确把握只能由政府来完成。为了防止多层次职业教育建设的盲目化、重复化，政府要通过政策进行宏观调控，合理布局职业院校的学科结构，明确办学理念、办学目标、办学方式、人才培养标准等。如为提升高职教育水平，教育部在2006 年启动了被称为高职211的百所示范性高等职业院校建设工程，政府出台了《教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》。十一五期间中央财政拨付专项资金，支持示范高职院校改善教学实验实训条件、培养专业带头人和骨干教师、建设共享型专业教学资源库，并制定了《国家示范性高等职业院校建设计划管理暂行办法》，保证专项资金的申报、审批、开支、管理监督等按规定进行。

为保证多层次职业教育科学、持续的发展，政府的政策制定应该从以下几个方面入手：第一，中央应出台发展多层次职业教育的规划或纲领性文件，明确发展职业教育的层次体系;地方政府要围绕区域经济发展需求，制定地方职业教育多层次发展的实施蓝图，为中等与高等职业教育、普通教育与职业教育在培养目标、培养模式、专业设置、课程安排、人才选拔等方面的衔接沟通搭建桥梁，创建各个层次职业院校的学生在技能、学历上正常提升的通道，优化职业教育层次布局，形成与地方产业结构相协调的职业院校新体系。第二，明确职业院校的办学政策及培养模式，尤其是专科、本科及研究生层次职业院校的办学层次或升格标准要定位清晰。第三，调整职业院校的招生政策，推进职业院校招生体制改革，改变一考定终身的单一方式，在中职教育与高职教育、职业教育与普通高等教育之间建立立交桥，为学生接受不同级别的职业教育提供机会。第四，建立和完善劳动力市场准入制度，保证同学历的职业院校毕业生与普通院校毕业在劳动力市场上享有同等待遇，在工作岗位上享有同等甚至更高的薪酬，消除社会对职业教育的偏见，在全社会逐渐形成崇尚技术、尊重技能的良好风气。第五，完善目标责任体系，在发展多层次职业教育中，要明确政府、院校、企业各自的责任及权利，权责明确，落实到位，扩大职业院校的办学自主权，强化政府的监督功能。第六，对校企合作、师资建设、专项资金支持等用政策加以引导。

(二)用法律来保障

多层次职业教育体系的构建要走上科学化、规范化的道路，离不开法律法规的保驾护航。如美国联邦政府除了颁布基本的《职业教育法》，还有专门为强调教育公平而立的《职业教育法案》，关注特殊群体职业教育《教育补偿法案》、《职业教育法案》，为解决普通教育与职业教育相分离的问题而颁布的《卡尔伯金斯职业与应用技术法案》、加强企业参与的《学校工作机会法案》。德国政府为发展职业教育制定了《职业教育基本法》、《培训者规格条例》、《职业教育促进法》、《改进青年培训的规章》、《职业培训的个人促进法》等一系列法律法规，形成了一个包括职业教育基本法、职业教育单项法律规章、职业相关法在内的较完整的职业教育法律体系。澳大利亚的职业教育管理中除了《宪法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》这些基本法律依据外，还有《培训保障法》等有关企业参与职业教育的法规。

发展好职业教育，不仅需要《职业教育法》进行基本保障，还要将与之相关的内容，如就业、教育公平、困难资助、校企合作、师资建设、实习实训基地建设等内容纳入到相应的法律法规中。教育部应该会同相关部门依法制定发展多层次职业教育的法律法规，用法律法规明确在发展多层次职业教育中各级政府、职业院校、行业企业、社会团体的责任、权利和义务，对各个参与主体的功能进行合理定位;明确各个层次职业院校的准入、评价及退出机制;明确职业院校的法律属性、社会地位、办学宗旨、培养方式、毕业证书的形式及地位、作用等;为多层次职业教育创造规范有序的发展环境。

(三)以资金支持为后盾

构建多层次的职业教育，能有效提高劳动者素质，增加就业率，推动地方经济的发展，从这个角度来说，社会是发展职业教育最大的受益者，政府必须为职业教育买单。

第一，对职业院校实习实训基地建设拨付专项资金。职业教育实践性的特点决定了实习实训基地在职业院校硬件资源建设中的重要地位，按照岗位的要求，在教学中纳入实地模拟操作应是职业院校教学的重头戏。中央及地方财政要对高职院校实习实训基地建设实行专项拨款，满足实践教学的需要，提升学生的实践操作能力。

第二，加大对职业院校师资队伍建设的资金投入。师资队伍是院校建设的软核心，而双师型教师队伍则是高职院校提高教学质量的关键。当前很多职业院校中存在教师学历水平偏低、专业教师实践操作能力不强、企业工作经历不足等情况。各级财政要安排师资队伍建设专项经费，列入财政预算，支持高水平人才引进，支持教师的业务进修和各类进修;支持产教研成果评选工作，对获奖院校及个人要予以奖励。

第三，引入多渠道投入机制，为职业教育的发展拓宽经费来源。鼓励各类主体举办民办职业院校，加强对职业教育的支持，并以立法的形式保证民办职业院校与公办职业院校在教育、财政、土地等方面具有同等法律地位。

第四，进一步完善对职业院校学生的资助体系，加大对贫困生的资助力度，特别是对本科及研究生层次职业教育类贫困生的助学力度。如德国《联邦劳动促进法》规定，公民根据自身及劳务市场的需求接受职业培训时若无力承担各项培训费用和必要生活费，德国政府则要为其提供职业培训补助金，包括基本生活费、学费、学习资料费、工作服费和交通住宿费等在内。

(四)吸引社会力量参与

高等职业教育与普通高等教育最大的区别是前者重点培养学生的实际操作技能，这单靠学校无法完成，需要调动企业的力量，引导企业参与职业院校的教学过程，深化校企合作。第一，成立专门机构，统筹管理校企合作。校企合作是不同社会主体之间的结合，双方有各自的利益追求，二者在合作中会出现一定的矛盾性和盲目性。因此，从中央到地方要成立各级校企合作管理机构，制定校企合作的方针政策，依照地方区域经济发展特点及产业结构调整的需求，统筹规划管辖区域内的校企合作，为学校和企业搭桥牵线，合理安排校企合作资源，同时协调学校育人与企业盈利方面的矛盾，对校企合作过程进行监督。

第二，建立激励机制，用利益驱动企业参与校企合作，建设生产教学为一体的实习实训基地，设立学生实习和教师实践岗位，构建校企产教研学做相融合的教学模式。对接受职业院校学生实习及教师实践的企业在税收、政策支持、营销推广等方面给予一定的优惠。必要的时候可以通过立法的形式提升企业对职业教育的参与度。如澳大利亚政府发展为了激发行业、企业参与职业教育的积极性，在1990年7 月开始实施的《培训保障法》中作出规定：年收入在22.6 万澳元以上的企业应拿出工资预算的1.5%用于员工的资格培训，在一个财政年度里该项费用未达到最低要求的企业必须依法向国家培训保障机构缴付差额;此外，企业还须承担职业院校教师在企业接受培训的相关费用。该规定不仅可以提升员工的技术水平，从而提升企业竞争力;还可以让职业院校没有后顾之忧地借助企业提升教师队伍的素质，打造双师型师资队伍。

(五)借助舆论宣传，营造良好氛围

发展多层次职业教育，需要有稳定的生源。除了政策支持外，政府要引导社会大众改变学历至上的传统观念，让家长、学生意识到职业教育的重要性，从态度上接受职业教育。传播学家麦奎尔认为态度的改变需要经过6 个步骤：说服性消息必须得到传播、得到接受者的注意、得到接受者的理解、接受者接受所陈述的观点、新接受的立场得到维持、接受者作出期望行为。政府要借助媒体向社会传播职业教育在技术技能型人才培养和终身教育中的重要作用，宣传发展多层次职业教育的方针政策、目标任务、重要措施等，使社会对职业教育有新的认识。要获得预期的传播效果，在具体的传播实践中应做到以下几点：第一，传播内容要包括当前职业教育的发展现状及趋势、政府的支持、学生就业方面的优势、知名职业院校及其特色专业介绍、职业院校学生的优秀典型、企业对技术技能人才的需求等，还要及时公布职业教育发展的阶段性成果;第二，传播渠道以央视、人民日报、新华网、地方卫视等主流媒体与为主，发挥主流媒体的议程设置功能，获得社会公众的注意，同时辅以博客、微博、微信等新兴媒体，如开通职业教育官方微信公众平台，让公众可以随时随地获得职业教育的最新动态;第三，内容的表述要通俗易懂，融合新闻报道、人物访谈、典型宣传、影视介绍等多种表述形式。通过媒体传播，可吸引全社会对职业教育的关注和支持，为发展多层次职业教育营造良好的社会氛围。