我国网络言论自由的规制探讨

一、我国网络言论自由规制的立法现状

互联网技术的飞速发展为公民发表言论开辟了一条空前便捷、自由的途径，催生了与现实空间并存的网络空间这一崭新的领域。网络世界与现实世界虽紧密相连，却性质有异，其独特的表达载体和全新的表达空间造就了网络言论自由。我国宪法明确保护言论自由，《宪法》第35 条规定: 中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。目前我国涉及网络言论自由的法律、行政法规、部门规章有20 余部。我国各级政府也都开始重视网络言论，并采取一些措施予以保护。2001 年成立的中国互联网协会也一直致力于推进行业自律。然而，从我国目前的实践看来，虽然我们出台了不少规定，采取了不少措施，但是对于网络言论的规制仍然处于起步阶段，主要表现在:

( 一) 立法层次较低，难以代表广泛的民意对言论自由的限制

应由法律作出规定，而目前我国相关立法的层次普遍很低。法律位阶稍高的只有《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《全国人大常委会加强网络信息保护的决定》、《未成年人保护法》以及《侵权责任法》。然而《决定》也并非完全意义上的法律，只是关于法律问题的决定，后两者也只有部分条款作了相关规定。网络立法大部分是以法规、特别是行政规章的形式存在。而有权就互联网问题发布规范性文件的主体更是多之又多，这些文件中对网络言论作出规定的也不在少数。从而，除了前述三部法律，关于网络言论相关的规范基本都是各种规定、暂行规定、办法、工作细则直到意见、通知等。上述低层次的立法和各种规范性文件，普遍没有经过公众的参与和讨论就制定出来，难以代表广泛的民意，时常表现出以管理为出发点限制言论自由的倾向、滋生为部门利益服务的弊病，质量难以保证，相互之间内容重复、甚至冲突的现象不在少数。比如，我国还没有颁布《举报法》，尽管1991 年最高人民检察院发布了《关于保护公民举报权利的规定》， 1996 年中纪委监察部发布了《关于保护检举、控告人的规定》，但对于谁来保护、如何保护、用什么措施来保障保护没有明确规定，这就造成了实际意义上举报保护的法律缺失。

二、我国网络言论自由规制的立法建议

互联网冲击着政府集中等级的权力结构，使组织结构走向扁平化，避免了民意信息因层层过滤而失真;推动了政府与公众的直接互动，可以促进公民与政府、公民与公民之间的政治信任。 网络言论自由具有非同寻常的重要价值，从而我们要从法律的高度予以落实和保护。当然，因为表达行为往往超越了思想和良心的范畴，是一种将内心的精神作用或者结果公诸于外部的活动，所以存在与他人的自由权利或社会公共利益发生相互冲突的可能性，为此必然具有一定的界限。 从而，对网络言论自由的合理限制也必然是对其保护的重要内容之一。

( 一) 完善关于网络言论自由的立法

目前，我国还没有建立起富有实效性的违宪审查制度，民众无法以言论自由受到侵犯为由提起宪法诉讼。在这种情况下，通过下位法的规定及其贯彻实施来落实宪法上的言论自由，就具有非常重要的意义。针对网络言论自由的特点以及当前的立法现状，笔者认为可从以下主要方面予以完善相关立法:

1. 提高立法层次和立法程序的民主性。当前我国规范互联网的多是法规、规章和其他规范性文件，立法效力等级低的局面需要改变。网络言论自由是非常重要的宪法权利，对其限制要通过法律，先制定法律，然后行政机关可以依据法律制定实施细则，不能直接越过法律，由行政部门直接自造规章。网络言论自由是言论自由的一种表达方式，在制定相关立法时，必须要从宪法言论自由保护的高度出发，在立法目的上，体现对网络言论自由的保护。这也是法治国家在涉及网络言论自由立法时普遍采取的立场，而且各国在立法过程中普遍重视立法的民主性。例如德国于1997 年7 月制定通过了《信息和通讯服务规范法》( 又称多元媒体法) ，这是一部综合性法律，旨在为互联网提供一个基本的法律规范基础。考虑到网络技术的发展，该法只是德国政府对于网路之应用所为之初步规范。然而，德国政府早在1989 年就由联邦内阁通过资讯技术之未来纲领，对于资讯社会对未来发展的重要性加以研究。随后，更配合欧盟与国际发展，对于资讯社会的建立积极进行多项研究、评估与法规制定工作，并将资讯社会的形成以及相关法规环境的建立当成最重要工作之一。1995 年3 月德国于联邦总理府下设研究、技术与改革咨询委员会，以资讯社会为主题，广邀产官学代表进行研究，并于同年5 月设置三个工作小组，其中法规环境组即负责建立资讯社会所需要法规环境的研究，先后形成两份重要研究报告，其中还汇集了国内各种社会团体意见。随后联邦政府在此基础上于1996 年12 月11 日通过资讯服务与通讯服务法草案并提交议会， 1997 年6 月13 日由联邦众议会决议通过，同年7 月4 日联邦参议会亦同意该法案，该法乃于1997 年8 月1 日正式生效。

我国应当提高相关立法程序的民主性，改变当前主要由政府部门关门立法的现状。立法应该广泛听取有关机关、组织和公民的意见，增加立法在互联网上的征求意见程序，并重视相关专家科学的研究和论证，避免授予行政机关过多的权力，改变以往偏重管制、忽略权利保护的倾向，实现立法以促进和保护言论自由为原则，以限制为例外。重视立法的新加坡也没有忽视行业自律。2001 年2 月，经过政府管理部门、互联网业界的协商和对用户意见的调查，一套自愿性质的行业自律规范《行业内容操作守则》制定完成。主要包括三方面内容:公平竞争、自我监管和用户服务。该守则设置了一些核心义务，虽然不具备法律的强制性，但互联网服务提供者一旦签署，就必须全盘接受。除了制定法规，鼓励行业自律，新加坡政府还重视加强公共教育。新加坡广播局于1999 年成立了志愿者组织互联网家长顾问组，指导、协助家长帮助孩子负责地使用网络。该组织同时开发并鼓励使用家庭上网系统以过滤色情和不良信息。从2003 年起传媒发展局还设立互联网公共教育基金，用于研制和开发有效的互联网内容管理工具。我国今后应借鉴发达国家相关的先进经验和成熟的技术，继续完善行业自律规范，推动网络行业的自我管理。在这一过程中，要注意充分调动网络业内人士积极参与制定自律规范，因为他们制定的规范会更合理、也更容易被接受。要加强中国互联网协会的自我治理能力，为此需要健全分支机构( 可以在各省、自治区、直辖市设立互联网协会) ，建立健全对违规会员的有效制约机制( 通过舆论曝光等手段) ，完善互联网举报制度( 举报中心也可以设立省级分支机构) 等。

我国也应当重视技术手段的研究和应用，为未成年人营造一个健康的网上环境。在此需要特别提及的是，采用任何限制公民言论自由的技术，都需要考虑一个限制手段与目的是否成比例的问题，防止为达到一个正当目的而不择手段。2009 年沸沸扬扬的绿坝风波就很好地说明了这一点，安装绿色上网过滤软件的初衷固然是好的，但是人民不全是小孩( 周永坤教授语) ，要求全民强制安装( 虽然说可卸载，却仍然构成强制) ，显然是侵犯了公民包括言论自由在内的诸多宪法权利。何况该软件过滤信息的强度、合理性、科学性、正确性等均不得而知。显然，某种技术手段实施目的的正当性并不能为其合宪性提供足够论证，在规范网络言论自由等宪法权利过程中，任何技术手段要具有正当性还必须接受宪法的考量。我们也需要加强公共教育，可以成立志愿者组织或者非政府组织，加强防止网络危害的公共教育，为公众特别是为家长提供长期的指导，协助家长帮助孩子负责地使用网络。

在此过程中也要注意发挥学校的教育作用，使学校与家长教育形成合力。每一个中国公民都应该非常珍视互联网这个宝贵的空间，加强自律意识，学会文明、理性表达。当然，自律性的提高需要价值标准的引导，为此要加强对互联网从业人员及网民遵守职业道德和社会公德的教育，构建网络道德评价体系，形成网络道德行为的舆论评价机制，增强对人们网络道德行为的正确引导，促进网络文明建设，动员全社会的力量共同努力营造一个民主、文明、自由的网络公共空间。

总而言之，当下中国正处于社会转型和矛盾多发时期，也处于改革的攻坚克难阶段，网络言论自由所蕴含的民主价值对于正处在完善民主制度道路上的中国十分宝贵。尽管由网络言论自由所产生的网络民主并不能成为现代民主的替代品，但是，其推动中国民主制度完善的催化剂作用仍是弥足珍贵的，其发挥社会安全阀的功能也是我们不容忽视的。因此，在面对网络言论自由的一些负面效应时，鉴于互联网的特性，首先应该考虑的是，立法限制是否是最好的抑或必然的选择? 如果不是，可以采用哪些柔性的方式? 如果是，在制定相关立法时，应当深入思考，审慎考量这种规制对网络言论自由的价值会造成何种程度的影响?手段与目的之间是否比例失调? 是否有限制性程度更小的其他手段? 因为对于作为宪法权利的网络言论自由而言，毕竟限制只是保护的手段，保护才是限制的目的。