公民迁徙自由权视角下的限制出境制度研究

一 限制出境的必要性

迁徙自由是公民的一项基本权利和自由，是公民行使其他权利与自由的重要前提和保障，广为各国宪法、法律以及国际人权公约所接受。出境自由是公民迁徙自由的重要组成部分。《世界人权宣言》及《公民权利与政治权利国际公约》将公民出境自由列为公民的基本权利之一。其明确规定，人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。但是，任何权利都是有界限的，只有相对的权利，没有绝对的权利，出境自由也不例外。出境权通常也称为出国权，是指一个人自由离开任何国家包括其本国的权利。根据出境目的划分，出境权可以分为出境学习权、出境旅游权、出境经商权、出境定居权和寻求避难权等。出境自由作为迁徙自由的保障范畴，其意义非常重大。所谓限制出境，就是一个国家出于某种考虑并通过一定的方式和手段禁止或者限制其国民离开所在国。保障公民基本权利的目的，并非在于公民的行为或者权益不受任何影响，而实际上，任何权利均有其界限，此为权利的本质之所在。

如果权利毫无界限，则将造成权利行使的混乱， 导致权利主体之间矛盾丛生。为了避免这种冲突现象的发生，国家对于公民基本权利的行使设定了某种界限。迁徙自由也不例外，国家在必要时会限制出境自由。出于维护国家安全和利益以及公共秩序的考虑，各国都对公民行使出境自由权作出了必要的法律限制，这也是国际法的基本准则。从国际通行做法来看，各国法律普遍规定，对负有一定民事责任、刑事责任或对国家利益构成损害的公民实行限制出境。

二 限制出境制度存在的问题

我国现行法律体系中关于限制出境内容的条文多见于法律、行政法规、部门规章和规范性文件之中，其中以规范性文件占多数。在我国现行法律体系中，包含有限制出境内容的法律规范共有法律5 部，行政法规6 部，司法解释3 部，部门规章制度1 部，规范性文件11 个。其中，5 部法律包括《公民出境入境管理法》《护照法》《税收征收管理法》《银行业监督管理法》《中华人民共和国民事诉讼法》。6部行政法规包括《公民出境入境管理法实施细则》《税收征收管理法实施细则》《国境卫生检疫法实施细则》《行政监察法实施条例》《海关行政处罚实施条例》《出境入境边防检查条例》。3 部司法解释包括《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》。

部门规章制度具体为《阻止欠税人出境实施办法》。11 个规范性文件包括《公安部关于执行中国公民出境入境管理法及实施细则若干问题的说明》《监察部、公安部关于监察机关在查办案件中公安机关予以协助配合的问题的通知》《关于落实中办发(1992)3 号文件采取有力措施制止我国公民非法移居海外的通知》《公安部关于坚决制止异地办理出境证照的通知》《国家税务总局关于认真贯彻执行阻止欠税人出境实施办法的通知》《公安部关于印发〈关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定〉的通知》《国家外汇管理局工作人员因私出国(境)管理暂行规定》《国家税务总局关于进一步加强欠税管理工作的通知》《商务部、公安部关于严禁向境外博彩色情经营场所派遣劳务人员的通知》《国家税务总局关于印发〈个人所得税管理办法〉的通知》《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》。针对上述有关条文中诸多限制出境的规定进行分类，可以分为欠税限制出境、走私违规行政案件阻止出境、民事案件限制出境、刑事案件限制出境、防止传染病扩散限制出境、维护国家安全限制出境等。其中，欠税限制出境、走私违规行政案件阻止出境、民事案件限制出境这三种限制出境类型是通过限制相对人的出境自由， 迫使相对人履行义务。刑事案件限制出境类型是将相对人留在国境之内，以便于公权力的行使。防止传染病扩散限制出境、维护国家安全限制出境这两种限制出境类型是为了避免相对人的出境行为会对公共利益和国家利益产生危害。通过限制相对人的出境自由，迫使相对人履行义务， 在符合宪法属性的审查方面，有违背宪法之嫌。因为在执行程序中，有其他对相对人侵害较轻微的手段存在，所以，何必选择限制出境的手段，而且，相对人的出境自由与债务的不履行之间没有关联性存在。以限制出境来迫使相对人履行义务，有违法治国家的原则。将相对人留在国境之内以便于公权力的行使，在符合宪法属性的审查方面，如果保全的是重大公共利益，则有施以限制出境措施的必要。避免相对人的出境行为会对公共利益和国家利益产生危害，在符合宪法属性的审查方面，如果该危害确实重大，则限制出境确属必要。我国关于迁徙自由的管制措施没有一定的审查标准，以至于在实践中，限制出境这一措施的运用往往带有很强的主观性和随意性， 显得混乱和无序。在此，笔者借鉴其他国家和我国台湾地区关于限制出境制度的相关规定，提出完善限制出境制度的几点构想。

三 限制出境制度的重构

(一)在宪法中明文规定迁徙自由

出境自由是公民迁徙自由的重要内容。在如今的国际化社会，出境自由并非单纯地保障公民出国旅行的权利，还涉及公民的工作权、人格发展、科学研究自由、婚姻家庭等各方面的基本权利。出境自由是公民极为重要的一项基本权利。迁徙自由作为一种宪法所赋予的权利, 已被世界上的绝大多数国家写入宪法。1954 年的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)曾规定有迁徙自由，但是由于各方面的因素，在我国现行《宪法》中没有恢复1954年宪法规定的迁徙自由,对现行《宪法》的第四次修改也没有解决这一个问题。从各种关于限制出境的法律规范来看，我国的出境管理制度的规定比较严格，公民的出境自由权利没有得到应有的保障。其中，没有将出境自由权作为公民的一项基本权利纳入宪法规定是一个很重要的原因。从我国的法律实践来看，我国的立法者并没有把出境自由看作一种人身自由。所以，要把出境自由作为公民的一项基本权利加以保护，就有必要把公民的迁徙自由纳入宪法的规定。在如今国际交通发达、国际贸易鼎盛的全球化时代，迁徙自由也包含了保障人性尊严、人格发展自由、言论自由、科学研究自由、婚姻家庭，以及其他诸如劳动权等基本权利。显而易见，出境自由对人权保障的实践具有重要意义。

因此，迁徙自由在本质上不仅仅是迁徙问题,更是一个人权问题。迁徙自由作为一个人权问题,而人权就是基本的宪法权利。公民的基本权利由宪法确认并受宪法保障。迁徙自由作为公民基本权利的一部分在宪法中予以规定, 我国公民的出境权利将被视为公民的一项基本权利而受到应有的尊重和保护。基于宪法对公民基本权利的保障， 限制公民出境自由权的各项规定将会逐渐完善，对法律等级的要求也会相应地提高。同时，限制公民出境的权利将会直接关系到公民的基本权利，执法者在行使职权时也会更加谨慎，在执行限制出境的制度时会更加严格依法行政。因此，将公民迁徙自由作为公民的一项基本权利在宪法中予以明确规定， 有利于更好地保障公民的出境自由权利，有利于健全、完善我国的限制出境制度。