城投具有长期价值，只是政府融资职能已经不复存在

林晓东观点

近期网传又有若干地方国企发布了不再承担政府融资职能、退出政府融资平台的公告，在业内引起了一定的关注。实际上平台转型已经不是一个新事物了，但是围绕“城投”与“融资平台”的话题，却每逢出现都将引起一阵观点的碰撞。早在2018年4月，作者就发布了一篇《平台转型，势在必行，晚了不行》的文章，将融资平台公司转型（即剥离政府融资职能）进行了简要的阐述。一晃已经4年有余，在如今新的政策形势和经济背景下，我们再谈一谈地方城投与融资平台公司的话题 。

一、“城投”名称的由来

“城投”是一个长期以来在政信领域极具代表性的简化称呼，这个名词来源于众所周知的数量庞大的融资平台公司，这些融资平台公司的一般称谓都是“XX城市投资有限公司”“XX城市建设投资有限公司”“XX城市投资发展有限公司”等等，因为没有企业字号，这样的名字既显大气，又鲜明的表达了融资平台的企业特质。故此，业内以“城投”简称，其指向和含义均一目了然。在具有时代标志性的2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布之前，城投完全属于融资平台公司，当时的市场针对融资平台公司，有的称呼“平台公司”，有的称呼“城投公司”（即简称城投），并无区别。当然，单从简称上来说，还有“交投”“水投”“文旅投”等名词，但是显然与“城投”并无二致，仅是因全称的不同而导致简称的不同而已，可统称为“城投”。

二、城投的政府融资职能已经不复存在

这类企业之所以被认定为“融资平台公司”，是因为在特殊的历史背景下，国家允许成立并赋予了这类特殊的国有企业替政府融资的职能。如果这种国有企业替政府融资的职能被消除了，那么这个国有企业也就不应该再称为“融资平台公司”了。

我们简要做一下回顾：国发〔2014〕43号文出台之后，剥离融资平台公司的政府融资职能已经人所共知。随后2018年的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）进一步加强了此项决定。尽管在2014年至今的8年期间内，由于经济形势所迫，个别地区的城投确有铤而走险的事件发生，但严禁融资平台公司替政府融资，无论在思想认识层面，还是在实际执行和监管层面，都已经成为了牢不可破的政策底线。时间进入到2021年后，《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）的出台，再一次从资金端明确禁止了通过地方融资平台公司增加政府隐性债务，明确了未来的融资平台公司融资必须遵循市场化原则。因此，归结起来，从政策层面看，融资平台公司的政府融资职能，从法理上实际已经是不复存在了。当然，我们还需要强调一下，不具有政府融资职能，不等于说公司就不具有替政府融资的能力了。我们看到，有些融资平台公司尽管不能从金融机构借款，但却还是通过其他机构融资或者由一些施工企业垫资来达到替政府融资的效果，只是这种情况已经属于极少数情形。

过去的8年多时间并直至如今，数量众多的融资平台公司发布公告，声明不再承担政府融资职能，这固然是具有正面意义的，但从性质上看就是一种自说自话，并不是政府融资职能剥离的标志。换句话说，融资平台公司的政府融资职能，是被国家政策法规明确取消的，而不是企业自行决定是保留还是取消的。当然，之所以融资平台公司会发布声明，主要是由于《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中规定了，大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制 并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。因此，发布声明就成了市场中公认的惯例。

综上，虽然如今融资平台公司还存在，但是其政府融资职能已经荡然无存，因此，我们实际上就不应该再以“平台公司”来称呼它了，否则仍然容易引起误解。但是，“城投”这个称呼，本就具有更广泛的显意和内涵，未来继续保留这个简称，并无不妥。但是，必须要明确的是，如今的“城投”已经不是当年的融资平台公司了，其发展思路已经发生了根本性的概念（本文为了表达清晰，后面将统一用“城投”一词）。

三、城投将在地方未来发展中体现出不可或缺的价值

有些人认为，城投剥离了融资职能后，就应该是纯粹的市场化主体，完全等同于其他常规的产业类国有企业(简称“实体国有企业”），尤其应避免政府干预。应该说，从理论上这个观点是没有错误的，但是，从现实中看，城投将仍然有别于其他实体国有企业。尽管它必然要按照市场化原则实现自主决策、自负盈亏，但是，其未来经营发展思路仍然是“协助地方政府，继续开展城市建设和促进地方经济发展”（简称“城市发展类业务”）。通俗点说，城投出生的目的就是为了城市建设和城市经济发展，未来的城投仍然是以这个目的为核心。从现实角度说，地方政府不断的做大做强城投，并不是最看重城投给地方财政贡献多少税收、解决多少就业、增加多少产值，而是在乎城投继续能够为政府分忧多少，能够更多的完成政府应做而难以做的事情。因此，尽管政府融资职能被剥离，但实际上城投的价值却不降反增，其在地方发展中的地位将更加突出和重要。

这里还要说明一点的是，其他实体国有企业虽然从理论上也完全可以替代城投，但是由于其有明确的主业（例如生产某一个产品的公司），并且从领导到工作团队均是为其实体主要而设置，若强行开展城市发展类业务，不仅效果不一定如愿，更是可能给公司和主营业务带来不利影响。因此，这些实体国有企业不适合开展此类业务。

当然，我们尽管阐述了城投公司将继续在城市发展类业务中起到重要的作用，但是并不否认城投可以在未来开展适合自己的实体化经营（例如某一个或若干种产品或者服务）。因此，不久的将来，经过精心的打造，城投将可能发展成为一个多元化、多功能的公司，未来可期。

四、城投未来参与城市发展类业务的重要方向

1.继续支持公益性项目

从全国范围看，绝大部分地方政府的综合财力和合法合规的融资方式（目前即指发行政府债券、PPP模式、特许经营、政府购买服务等模式）是难以满足每年的公益性项目的资金需求的。在此情形下，城投将会发挥不可替代的作用（此部分请阅读作者的文章《地方国企投资公益性项目是否形成隐性债务》，本文不再赘述）。

2.城镇化建设

城镇化建设项目属于综合性项目，既包含了若干公益性项目，也包含了大量的经营性项目。开展城镇化建设，是我国在十四五规划的明确要求，是各地政府无一例外的重要任务。根据各地情况的不同，城镇化建设有些可能是新城新区建设、产业园区建设，有些可能是城市更新、环境治理、基础设施补短板项目。城镇化建设项目往往投资额巨大，单靠地方财力难以支撑。并且，尽管包含了大量经营性项目，理论上能够实现资金平衡，但是从现实看，大部分地区因经济条件、交通区位等原因，是难以得到社会资本方的青睐的，因此，城投作为本地国有企业，将不得不临危受命。毫不夸张的说，若城投公司不作为实施主体参与到城镇化项目中，我国大部分城镇化建设项目将一筹莫展。

3.助力实体产业发展

为支持和吸引实体经济在本地区投资，地方政府通常会提供一定的财政资金参与产业项目投资。其中的方式主要有两种，一是成立政府产业基金，二是地方政府以自有财政资金直接参与项目投资。在这两种方式中，城投都将起到重要作用。

（1）政府产业基金

由于很多地区财力不足，以及无法满足投资人的投资保障（例如政府不得为投资人兜底）等核心原因，导致政府引导基金难以成立，或者成立后迟迟募资不足。因此，实践中很多政府产业基金的出资人仅为本地国有企业（有些也可能由上级政府所属国有企业给予部分支持），并没有体现出基金的杠杆效应。鉴于此，城投公司可以替代政府产业基金进行实体产业投资，主要资金筹集方式包括：一是自有资金，二是城投主导成立非政府产业基金类型的基金，三是城投融资后再对外投资。以上无论是融资还是为基金投资人承担必要的投资保障（但应以符合基金的规则），由于城投是参与实体产业投资，属于市场化行为，因此并不会形成地方政府隐性债务。

（2）政府以自有财政资金直接参与项目投资

城投是当仁不让的政府出资人代表（除非某个标的项目与其他实体国有企业发展方向具有契合度），此情形容易理解，不再详述。例如举世瞩目的合肥投资模式，即是政府授权三家国有投资平台代表政府对外进行投资的。

综上，如今的城投，既非过去的融资平台公司，也非当下的其他实体国有企业，是一个形式上遵循市场化原则，但是仍然将承载着地方经济建设和发展重任的特殊组织。各地政府应充分了解新城投的性质和使命，全力打造好新城投，以新的姿态继续为地方经济发展做出不可估量的贡献。