土地财政刹车，地方政府的无奈与困境

作者： 杨晓怿

财政部近日公布了1-7月的地方财政收入情况，其中地方一般公共预算本级收入67540亿元，按自然口径计算下降7.6%；地方政府性基金预算本级收入31227亿元，比上年同期下降30%，其中，国有土地使用权出让收入28279亿元，比上年同期下降31.7%。

这意味着地方财政收入比预期降低了将近1万亿的规模，并且地方政府在经济逆周期与疫情的影响下还承担着更大的支出压力。这就使得地方政府在面临巨大收支矛盾的同时，还有许多的问题需要解决，也有更多的问题由此出现：

当专项债券不是“专项”

自2020年以来，为了维持经济运行在稳定区间，宏观政策工具采用加大地方专项债券发行力度的方式，来定向支持地方政府用于公益性项目的支出；近三年以来，每年新增的地方专项债券规模均在3.5万亿以上。在今年上半年，为了应对稳增长的压力，更是要求今年的专项债券额度要在6月底前发行、8月底前基本投入使用。叠加2021年的专项债券在下半年发力，2021年7月至2022年6月这12个月内新增发行地方专项债券的规模达到了将近6万亿的天量。

但与地方专项债券发行规模屡创新高相反的是，基建投资并未有明显的增量，最近三年地方专项债券对实体经济产生的效果长期不及预期；并且多地还出现了在地方财政紧张、拖欠工程款的同时专项债券资金沉淀的怪象。这揭示了当前地方财政的主要矛盾——政策工具与实际需求间的不匹配有所加大，尤其是在地方财政高度紧张、需要全面支出时，当前出台的定向政策工具并不能满足实际需求。

这就使得要求专款专用、定向用于项目建设的专项债券资金违规频发，挪用资金用于其他支出、偿债支出以及经常性支出的现象屡禁不止。尽管财政部多次加码针对地方专项债券的监管措施，但依然无法阻止专项债券并不“专项”的现象。但在这一现象的背后，我们应当看到的是地方财政的紧缩与无奈，要让地方专项债券发力，还须解决地方财政当前“巧妇难为无米之炊”的困境。

稳定增长与有限的工具

随着经济运行遇到的压力越来越大，地方政府在“稳增长”中的责任也有显著的提升，地方国有企业也开始被要求承担更多的责任与任务。但相对这些与日俱增的任务来说，地方政府所获得的政策工具却非常有限，并且在关注地方债务风险、限制地方隐性债务增长的背景下，地方政府与地方国有企业的债务扩张监管越来越多，使得地方投资始终“无力”。

虽然地方债务在过去若干年狂奔造成的风险确实值得关注，但既要地方政府完成经济增长的目标、扛起稳经济大盘的责任，又不给予应有的政策工具空间，显然难以达到预期的目标，地方政府的“财权与事权相匹配”依然任重道远。不过，随着近期政策性银行等市场化工具投放的加速，这一现状终于出现了改善的曙光；只是地方政府适应新的市场化制度与要求仍然需要时间，转变理念与投资方式，并非一朝一夕可成。

地方经济失落的需求

在过去若干年高速城镇化的过程中，地方政府依赖于土地财政，经济增长也同样依赖于房地产及相关产业。而在地产没落、土地出让快速下降后，地方政府所面临的困境也并非只是单纯的财政收入下降，而是若干问题的集中体现：

一是地方城投长期以土地整理为主营业务，土地需求的快速下降使得城投的现金流遇到了阻滞，使得城投债务压力雪上加霜。这也是为何部分区域城投债务风险持续处于高位的重要原因，土地出让产生的现金流是地方财政对于城投的重要支持，一旦这部分收入无法实现，自然使得城投的偿债压力持续提升；

二是地产投资下降叠加地方财政紧缩，使得地方的投资需求、实物需求面临“双杀”，原本依赖于相关产业的经济循环将遇到重大阻滞，继而引发居民消费与其他经济数据的下降。反过来，这部分投资的下降又影响到地方税收，继而使得地方经济持续陷入困境，内循环开始不畅；

三是为了避免风险的传导，地产企业的“保交楼”任务转移到了地方政府头上，导致地方财政的收支缺口压力再次扩大，使得潜在的地方债务风险持续提升。但这部分工作的落实，也并不能帮助地方经济找到新的发展路径，只是针对定向领域的“亡羊补牢”。

因此，尽管当前经济进入了逐渐恢复的状态，但地方政府的压力并未有所减轻，反而有进一步扩大的趋势；新的增长路径仍未明确，但当前的压力与任务却在与日俱增，地方政府的前有狼后有虎的无奈困境，还将持续不短的时间。