王非：社保投入越多，为何城乡收入差距反而越大？关于社保体制的一点建议

【编者按】 社会保障在二次收入分配中发挥着关键调控作用。加大社会保障力度、助力共同富裕已是共识，但如果不改善现有的社保体制，社会保障可能会变成“逆向保障”，即投入越多，收入差距反而可能越大。以数据为例：不包括社保收入时，城镇2013年人均收入是农村的2.4倍；纳入社保收入后，这一差距扩大为2.8倍。

这是中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王非在为界面新闻撰写的文章中提供的案例。他指出，相对于发达国家，我国社保对收入分配的改善力度尚显不足，因为我国的社会保障体系还存在很多不足。要加强社会保障在收入分配中的关键作用，必须首先完善社保体制，包括打破城乡户籍壁垒、扩大社保覆盖面、完善社会保障财政投入与转移支付机制等。

以下为文章全文：

文丨王非

共同富裕的核心目标之一是改善收入分配。劳动者和其他要素所有者经由市场获得收入回报，此为初次分配。获得市场收入后，缴纳税款和社保费、接受政府转移收入，最终形成可支配收入，此过程为二次分配。只要高收入者的税率和社保费率高于低收入者，并且高、低收入群体获得的政府转移收入差距小于市场收入差距，那么二次分配就有助于改善初次分配带来的收入不平等。二次分配中，社会保障扮演了关键调控角色，不仅在于社保缴费差异，更在于社保转移收入对市场收入的再分配作用。

国外主要经济体社保调控的作用比较明显。研究发现，欧洲16个OECD国家2007年市场收入基尼系数为0.483，经过二次分配后的可支配收入基尼系数降为0.289。下降的基尼系数中近20%归功于个人所得税的调节作用，而超过80%归功于以社保为代表的转移收入。巴西、墨西哥等部分发展中国家的政府转移收入也具有较强的再分配效应，可以解释居民收入分配改善的75%以上。社保的收入调节作用在一些经济体中呈现越来越强的趋势。美国1979年可支配收入基尼系数比市场收入基尼系数下降0.118，而2013年这一下降幅度扩大为0.154，主要归功于包括养老金在内的政府转移收入的再分配效应越来越强。

几十年来，我国社保体制建设取得突出成就。社保覆盖面不断扩大，保障力度不断提升，保障种类不断丰富，保障制度不断完善，织就了全世界最大的社会保障网。与此同时，社保也改善了我国的收入分配。研究显示，政府的社保支出可将我国2013年人均收入的基尼系数从0.469拉低为0.444。其中，在社保的作用下，农村人均收入基尼系数从0.431下降为0.415，城镇人均收入基尼系数从0.430调低到0.354。

然而，相对于发达国家，我国社保对收入分配的改善力度尚显不足。我国市场收入基尼系数与OECD国家相差无几，但可支配收入基尼系数显著高于后者，说明我国社保对收入的再分配作用有待提高。研究显示，我国与OECD国家可支配收入基尼系数的差距中60%-80%源于再分配政策的效果差异。再例如，美国市场收入基尼系数显著高于中国，但经过社保调节后，两国收入基尼系数几乎打平。

我国社保目前存在的若干问题阻碍了其充分发挥收入调节作用。首先，我国社保投入力度略显不足。社会保障支出水平与经济发展水平密切相关，人均GDP越高的国家社保支出水平往往也越高。根据2012年全球主要经济体社保支出与人均GDP的关系，我国社保支出占GDP比重应该达到10.5%，但实际水平为7.2%，略低于平均趋势。社保支出水平不足意味着弱势群体社保覆盖率或者保障力度可能不够大，不利于收窄其与收入较高群体的收入差距。

其次，我国社保收入的分配结构亟待优化。一是现有社会保障项目大多依附于就业，社会保障缴费取决于工资水平，所享受的保障待遇又取决于缴费。不依赖于就业状态的最低生活保障等项目支出水平总体偏低。此外，由于历史原因，部分群体社会保障水平较高但又不必缴费。诸多原因使高收入人群的社会保障程度更高，社保很难充分发挥收入再分配作用。

二是社保资源在城乡之间的分配仍有巨大鸿沟。例如农村大多数老年人口长期以来没有养老金，这使得养老金这种公共转移收入在城乡之间具有巨大差异性，从而总体上缺乏缩小收入差距的作用。研究显示，社会保障虽然降低了农村内部和城镇内部收入差距，但加大了城乡间收入不平等。不包括社保收入时，城镇2013年人均收入是农村的2.4倍；纳入社保收入后，这一差距扩大为2.8倍。虽然城乡居民都享受了社保带来的好处，但社保资源更向城镇地区倾斜。除了农村本地居民，在城镇工作的农村流动人口的社保状况也值得关注。首先，社保对这一群体的收入调节作用较弱。不考虑社保收入时，流动人口2013年人均收入基尼系数为0.355，而社保收入仅把这一系数拉低到0.351。其次，社保也拉大了这一群体与城镇本地居民的收入差距。不考虑社保收入时，城镇2013年人均收入是流动人口的1.1倍；纳入社保收入后，这一差距扩大为1.4倍。除了社保资源分配外，社保项目执行力度可能也是造成流动人口社保福利效应偏弱的原因。例如流动人口大量从事非正规就业，“五险一金”等社会保障并未被严格覆盖，或者仅采用非常低水平的缴费和保障程度。

三是不同种类的社会保障对收入调节作用差异巨大，有的有利于缩小收入差距，而有的却明显扩大收入差距。研究显示，我国2013年包含社保收入的总收入基尼系数为0.444，其中离退休金的集中率为0.595，城镇居民社会养老保险的集中率为0.483，均高于总收入的差异程度，说明离退休金和城镇居民社会养老保险的资源分配实际上拉大了收入差距。值得注意的是，离退休金占政府转移收入的比例高达80%以上，如果这一比重维持高位或者离退休金的资源分配结构没有明显改善，那么社保的收入再分配作用就会大打折扣。与此同时，新型农村养老保险、最低生活保障、社会救济、惠农补贴等社保项目能显著收窄收入差距，但它们在社保收入中的比重还比较低，无法充分发挥作用。

基于上述问题，只有完善社保体制，才能彰显社保的再分配作用。首先，应该打破户籍壁垒，推进社会保障的城乡统筹与制度整合。以居民养老保险制度的城乡统筹为突破口，深入推进医疗保险制度、最低生活保障制度、社会救助制度的城乡统筹发展。提升基本社会保障的统一性，加强制度整合，缩小城乡与地区差距。

第二，加强社会保障政策宣传引导，积极扩大社会保障覆盖面。一方面向着真正实现养老与医疗保险的全覆盖努力，另一方面通过各种措施重点支持弱势群体和低收入者拥有社会保险，使社会保障成为这些人的风险化解机制和生活保障机制。

第三，完善社会保障财政投入与转移支付机制。宏观而言，在保持社会保障财政资金总量适度且稳健增长的同时，完善财政投入机制，明确财政投入的重点方向和领域，加强社会救助和社会福利体系建设，加强对农村社会保障和中西部地区的财政转移支付。微观而言，在具体的社会保障项目方面，未来仍需重点推进社会救助等制度，更好发挥其反贫困功能和收入调节功能; 统筹推进资金救助、实物救助与服务救助，发挥社会救助体系综合扶持作用；实现社会救助与社会保险、扶贫开发与乡村振兴政策的有机衔接，发挥社会救助的兜底功能。

参考资料：

[1]蔡萌,岳希明.我国居民收入不平等的主要原因:市场还是政府政策?[J].财经研究,2016,42(04):4-14.

[2]蔡萌,岳希明.中国社会保障支出的收入分配效应研究[J].经济社会体制比较,2018(01):36-44.

[3]罗楚亮.收入差距的长期变动特征及其政策启示[J].北京工商大学学报(社会科学版),2018,33(01):1-8.

（作者王非，系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。他和人大副校长刘元春、人大经济学院教授宋扬、人大劳动人事学院副教授周广肃合著的《读懂共同富裕》近日由中信出版社出版。文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）