坚持党对立法工作的领导提高立法工作质量的探讨

(一)市委领导地方立法工作的主要做法

1、定期召开人大工作会议并作出相关决定。自2001年以来，市委在每届任期内都召开一次人大工作会议，出台加强和改进人大工作的相关文件，明确市委领导人大工作及其地方立法工作的主要方式，加强对地方立法工作的领导。2009年12月，市委三次人大工作会议明确提出：要以科学发展观为指导，在坚持法制统一的前提下突出地方特色，把保证国家法律实施，促进首都科学发展，规范约束权力运行，保障公民合法权益，整合协调利益关系，促进社会公平正义作为地方立法的基本价值取向，增强立法的针对性、实效性。要进一步完善立法工作格局，坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，充分发挥市政府在地方性法规制定中的基础作用，加强市人大常委会与市政府各层次的全面协调。

2014年12月，市委四次人大工作会议将切实加强和改善党对人大工作的领导作为重要内容。提出：要继续坚持每届党委召开一次人大工作会议、党委常委会定期听取人大常委会党组工作汇报、党委专题会研究人大常委会工作中的重要问题、人大常委会主任列席党委常委会、重要立法市委牵头成立领导小组等好的做法，推进党委领导人大工作的制度化建设。同时强调，要健全人大常委会党组对同级党委负责和报告工作的制度，充分发挥人大常委会党组作用。据此，人大常委会党组进一步完善了党组工作规则和议事规则，健全了向同级党委请示报告工作制度。

2、对重要立法工作进行研究并作出指示。市人大常委会五年立法规划、年度立法计划和重大立法项目，均经市委常委会会议讨论，其中五年立法规划以市委文件形式下发。市十三届人大常委会制定、修改的2 6项法规中，有13项法规草案经市委常委会讨论;市十四届人大以来，市委常委会已就实施代表法办法、代表建议办理条例、大气污染防治条例、轨道交通安全运营条例、控制吸烟条例、宪法宣誓组织办法、院前医疗急救条例等多部法规进行了讨论。

未上会讨论的法规项目，市人大常委会党组也向市委作了书面报告。对于重点立法项目，市委也创新了领导立法工作方式。如在制定《中关村国家自主创新示范区条例》过程中，由一位市委常委亲自担任立法领导小组组长，对立法中的重点问题，及时组织市人大常委会、市政府有关负责同志进行沟通协调，作出指示，有力地保证了立法进度和法规草案质量。

3、大力支持人大改进立法工作。在市委支持下，市人大常委会和市政府于2009年、2011年和2013年共同召开了三次立法工作会议，共同研讨立法工作面临的形势和任务，统一认识，协调行动。三次立法工作会议提出了北京市地方立法的价值取向和立法工作格局，明确了针对问题立法，立法解决问题，转变立法工作中的行政管理思维，以改革精神和法治思维、法治方式立法，运用法治思维和公共治理理念抓好首都公共领域立法问题等立法工作原则;强调要提高运用法治思维和法治方式的能力，善于通过立法凝聚共识、规范发展、化解矛盾，更好地动员组织人民群众共同把首都建设好。三次立法工作会议的召开，为立法工作不断适应形势发展奠定了思想基础。

2013年5月，常委会党组向市委作了将部分重要地方性法规提交市人代会审议通过的专题汇报，提出今后凡属于人代会自身活动的、关系全局性的重大问题的、涉及大多数人利益的公共管理与服务的立法事项，都可以考虑提请市人代会审议表决。这一建议得到了市委的大力支持。在2014年、2015年市十四届人大二次、三次会议上，市人大常委会将实施代表法办法、代表建议办理条例和大气污染防治条例、居家养老服务条例四项法规草案提请大会审议，切实落实代表大会立法权，保障人民参与立法的权利。

4、积极推动开展立法协商。2013年，市人大常委会党组在汇报大气污染防治条例立法情况时，向市委常委会提出了将法规草案在市政协开展立法协商的建议。会上，市委常委会通过了将大气污染防治条例草案在市政协开展立法协商的决定。2014年，在总结实践经验的基础上，市委办公厅印发了关于在市政协开展立法协商工作的通知，推动立法协商走上了制度化、规范化发展轨道。立法协商过程：一是常委会党组就重要立法项目向市委提出开展立法协商的建议;二是市委常委会经讨论决定将法规草案在市政协进行立法协商，发市政协党组;三是市政协组织各党派、各界别的政协委员就法规草案进行讨论，市政协党组向市委报告协商意见;四是市委将市政协各党派、各界别的意见建议，交常委会党组研究;五是常委会在草案修改工作中吸收合理的意见建议，常委会党组向市委报告研究吸收情况;六是市委将常委会党组研究吸收情况反馈市政协党组，市政协向政协各党派、各界别通报。严谨的程序设计保证了立法协商工作始终在市委领导下进行，市委是立法协商的核心。至今，北京市已有七部法规草案进行了立法协商，取得了很好的效果。

(二)常委会党组充分发挥人大工作领导核心作用

市委四次人大工作会议后，市人大常委会党组落实会议精神，主要加强了五个方面的工作：

1、健全常委会党组对同级党委负责和报告工作制度，立法工作是其重要内容。2015年3月，常委会党组通过了《北京市人大常委会党组议事规则》，明确了党组工作原则，党组会议议事范围，向市委请示报告事项，议事程序，议事纪律等内容。《议事规则》规定，党组向市委请示报告的事项包括8个方面，其中，在立法方面请示报告的内容为五年立法规划、年度立法计划、重要的法规草案、立法中的重要问题。2015年，常委会党组共向市委作出了各方面工作的报告46个，其中立法事项8个，争取市委对人大工作的领导和支持，推动了党领导人大工作制度化。

2、发挥人大常委会党组的领导核心作用，加强对立法工作的领导。市人大常委会党组认真履行对立法工作的领导职责，对各项立法重要工作和每一项法规草案的修改均进行认真研究。例如，对建设工程质量条例和院前急救医疗服务条例，党组听取汇报和专题讨论不下7次，研究、分析常委会审议意见和其他各方面意见，把握立法工作方向，协调解决立法中的重点、难点问题。

3、主动围绕市委确立的中心任务统筹谋划立法工作。常委会紧紧围绕市委确立的中心任务安排立法项目。近年来，出台了大气污染防治条例、居家养老服务条例、建设工程质量条例、轨道交通运营安全条例等重要法规;在保障民生方面，审议了全民健身条例、院前医疗急救服务条例草案;针对大城市病治理，安排了降低小客车使用强度条例、停车管理条例、房屋租赁条例等立法项目，目前正加紧调研起草;针对京津冀协同发展的立法保障问题，委托权威机构进行法规预案研究，并持续推进;针对法治政府建设，委托中国政法大学开展行政程序条例立法的法规预案研究，组织开展对现行有效法规中的行政审批事项进行清理，已取得初步成果。

4、着力发挥立法的引领和推动作用。常委会党组注重以立法推动改革，强调不能试图通过立法固化甚至强化不符合改革要求的旧有体制，应当通过立法推动新体制、新机制的建立。在居家养老服务条例草案审议过程中，常委会党组提出，要着力破解在养老问题上单靠政府包不起，单靠家庭买不起，单靠企业赔不起的困局，推动政府职能转变，改进社会治理方式。

按照社会共治理念，条例明确规定居家养老服务，是以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障制度为支撑，由政府提供基本公共服务，企业、社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务，满足居住在家老年人社会化服务需求的养老服务模式。在建设工程质量条例立法过程中，常委会党组提出要着力破除单纯依赖行政管理的思维，以法治思维和改革精神，推动政府从一手包办转向完善市场机制、构建权责明晰的建设工程质量责任体系、构建对建设工程全寿命周期的质量体系，按照改革思路对条例草案的制度设计进行了完善。

5、大力推进科学立法、民主立法。在常委会党组领导下，市人大常委会不断完善各级人大代表、专家学者和人民群众通过座谈会、论证会、听证会、网上公示、公开征集意见等方式，参与立法的工作机制。2014年，市人大常委会建立了市人大代表联系原选举单位和人民群众制度。常委会将市人大代表划分成179个代表小组，与原选举单位的区人大代表建立固定联系，在区代表原选区与乡镇人大代表和人民群众直接交流，搭建起了市、区、乡镇三级人大代表的联系网络和同人民群众的联系平台;为人民群众依法有序表达意见和要求建立了渠道，也为代表依法履职，参与立法决策，提供了支持和保障。2015年人代会前，市人大代表持居家养老服务条例草案到各联系点，面对面征求区、乡镇人大代表和人民群众意见，共有472位代表参与了活动。他们的意见由区人大常委会整理后反馈，及时吸收到了提请人代会审议的法规草案中。

可以说，代表联系制度的建立，使代表的审议发言更有底气，也使立法更接地气，更给了政府部门改革的压力和动力。常委会还把各专业领域的代表组织起来，成立12个专业代表小组，由市人大各专委会联系。专业代表小组的代表每年组织专题调研，提出调研报告;同时，对于与本专业相关的立法，全程参与。深入贯彻中央10号文件，做好新形势下地方立法工作今年2 月， 中共中央出台了《关于加强党领导立法工作的意见》(以下简称中央10号文件)，对加强党对立法工作的领导作出了具体部署。在市委领导下，市人大常委会落实中央和市委文件，围绕加强今后一个时期人大的立法工作，主要提出了七个方面的要求和工作措施。

第一，立法工作要在党委领导下，始终坚持正确的政治方向、改革方向和方式方法。一是坚持正确的政治方向。越是面临艰巨的任务，越要强调坚持正确的政治方向，坚持走中国特色社会主义道路、中国特色社会主义政治发展道路、中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥人民代表大会制度的内在优势和作用，这是我们破解全面深化改革和城市转型难题，做好立法工作的根本保证。二是坚持正确的改革方向。改革难，正确的改革更难，哪怕只是前进一小步，也要朝着正确的方向走。对于当前的行政管理体制改革，要运用法治思维、法治方式，改革原有的、固化的体制，引领、推动新体制、新机制的建立，取得改革的突破。三是坚持正确的方式方法。人民代表大会制度是在党的领导下，科学决策、民主决策的制度保证。人大的每一项立法，都要贯彻民主、法治、科学的精神，找到正确的改革途径和办法，经得起实践的检验，切实引领、推动、规范和保障北京全面深化改革和城市转型发展。

第二，立法工作要在党委领导下进一步完善体制、机制，促进改革决策与立法决策的统一。党领导改革，党也领导立法。发挥立法的引领和推动作用，关键是在市委的领导下，统揽全局，统筹谋划，实现立法与改革决策相衔接。一是对城市的改革和发展方向有总体的把握。对于按照首都的功能性质定位和建设国际一流和谐宜居之都的要求，北京要建立什么要的城市治理体制、经济管理体制和社会建设体制，以及要采取什么样的领导方式和行政方式，要有清晰的、总体的思路，以此为基础设计各项改革方案。二是处理好改革和立法的关系。改革是核心，立法是支撑和保障。坚持在法治框架内推进改革，立法工作应当纳入改革总体布局，一手部署改革，一手部署立法，在研究总体改革方案和具体改革措施时，同步考虑改革涉及的立法问题，提出配套立法的需求和建议。三是处理好改革的顶层设计和立法的制度设计的关系。改革的顶层设计要先于立法的制度设计，按照法治思维对制度建设进行考虑。立法的制度设计要以顶层设计为指引，进行必要性分析和可行性考量，对顶层设计加以完善、补充和调整，架起目标和现实之间的桥梁，为正确、有效地实施改革方案提供支持。四是对统筹领导立法和改革作出制度安排，重要立法项目，可以考虑在政府提请人大审议前，提交市委改革领导小组或者市委常委会讨论。

第三，发挥好常委会党组对常委会立法工作的领导核心作用。常委会党组是同级党委的派出机构和常委会的领导核心，是党委加强对人大工作领导的组织安排和组织保证。一是充分利用人大及其常委会作为汇集、表达民意的制度平台的优势，对议案办理、监督工作以及代表建议集中反映出的改革需求，向市委进行汇报，为相关领域改革的顶层设计提供民意和法制视角。二是组织常委会工作机构对相关领域的改革进行法理和制度设计研究，为在法治框架内推进改革多出主意、多想办法，努力使党的主张通过法定程序转化成国家意志，推动市委重大决策部署的贯彻落实。三是在具体立法工作中，要对各方面提出的改革举措和创新需求，从立法上积极研究可行路径和解决方法。凡是改革方案对制定、修改或废止有关法规提出需求的，及时启动立法程序。实践证明行之有效的，要及时上升为地方性法规。实践经验比较成熟的，在法规中做出具体规定;实践经验尚不成熟又需要法规做出规定的，先做出原则规定，明确改革的基本方向和主要措施，边积累经验边修改完善。对不适应改革要求的法规，要及时修改和废止。

第四，在充分发挥人民代表大会制度优势中，发挥人大在立法中的主导作用。一是发挥密切联系群众的优势，从人民群众中汲取改革动力和智慧。二是发挥民主集中制的优势，在共求说得对上下功夫。坚持民主决策和科学决策相统一，对各方面的意见进行统筹、汇总、分析、研究、论证，既要研究应当怎么办，也要研究为什么没有这么办的阻力和制约因素，充分揭示矛盾，把握事物的本质和规律，整合协调利益关系，尽力把话说到点子上，寻求最大公约数。三是加强与政府的沟通协调。对于立法议题，在经调查研究形成初步修改方案时，及时与政府主管领导和主管部门负责人沟通信息、交换意见、协调工作，以利于完善方案，达成思想共识，形成工作合力。

第五，坚持发挥政府的基础性作用，加强市政府内部对立法工作的整体统筹。一是加强对法规草案起草工作的统一领导。市政府提请审议的地方性法规草案，要建立统一领导和组织起草工作机制，发挥好政府法制部门的综合协调作用和对改革的统筹推进作用。起草过程中坚持立法公开、问题导向和公共治理理念，按照法治思维、法治方式自觉地改革行政管理体制和管理方式，从源头上解决立法的公正性问题，防止部门局限、部门利益对立法的影响。二是加强常委会和市政府之间的沟通协调。充分利用常委会与市政府建立的多层次沟通协调机制，相互配合，解决立法中的重点、难点问题。

第六，不断完善科学立法、民主立法工作机制，依法有序汇集民意、凝聚共识、科学决策。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。立法工作要在广泛的民主参与、真正的民主决策基础上，按照客观规律的要求产生高质量的立法成果，必须深入推进科学立法、民主立法。一是改进民意征集和反馈机制，保证人民群众知情权、参与权和表达权。二是改进立法方式，坚持针对问题，精准发力，避全求精。三是改进立法选项方式，坚持对立法资源的整体统筹和问题导向。四是改进调研工作，保证获取信息全面、准确。五是改进专家遴选和沟通方式，有效利用北京法律专家及其他各类专家资源。六是探索立法规律，促进立法、执法、司法、守法协调统一。七是改进法规清理、预案研究、立法后评估等立法工作机制，提高法规整体质量。

第七，努力加强自身建设，提高立法者素质和服务保障水平。一是加强委员、代表培训，提高立法主体责任意识和专业水平。二是加强立法工作队伍建设，提高常委会工作机构作为立法参谋助手的能力。三是加强立法服务保障工作，如提供全面、准确、对称的信息，加强各方意见的整理归纳研究、提出可供选择的方案，等等，协助人大及其常委会提高立法决策科学化水平。