浅谈党的领导是全面推进依法治国的根本保证

一、党的领导与依法治国的关系的发展

自十五大首次提出依法治国以来，党和法治的关系一直是党中央高度重视并且不断强调的问题。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。党的十五大报告指出：依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。这意味着党的执政方式开始发生转变，中国共产党开始带领人民走向法治之路。

2002年11月，党的十六大把依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，强调发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。纵观过去中国特色社会主义建设的基本经验，十六大报告提出：治国必先治党，治党务必从严。中国共产党一直是中国革命、建设与改革事业的坚定领导者，带领人民群众创造了一个又一个的新成就，社会主义法治建设是中国特色社会主义事业的重要组成部分，这就决定了共产党必然也是社会主义法治建设的坚定领导者。党的十六大充分认识到党的领导是实现依法治国的根本保证，共产党必须重视依法治党，依法执政，指出：党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督;支持政府履行法定职能，依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。

加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。十六大报告在十五大的基础上进一步强调党的领导对依法治国的重要性，对完善党的领导，加强党的自身建设具有非常重要的指导意义。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，在总结改革开放实践经验的基础上，从完成党在新世纪新阶段的历史任务出发，明确提出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的十七大报告就提出，要全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面的部署，同时在确立法治理念、坚持依法执政、完善法律体系、推进依法行政、保障司法公正、加强严格执法、建设法治社会等各个方面都提出了具体的要求。全面推进依法治国方略是一个系统工程，不可能一蹴而就，需要党和国家以及全体人民的共同努力，需要完善的法律体系作支撑，更需要党的领导作根本保证。共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其领导功能的发挥主要依靠政治、组织和思想的领导，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，只有执政党模范遵守法律，自觉在宪法和法律范围内活动，坚持依法执政，才能推动行政机关依法行政、司法机关公正司法，才能够真正推进依法治国方略的全面落实。自依法治国的基本方略提出以来，我国的法律体系不断完善，至党的十八大社会主义法律体系已经基本形成，因此，全面推进依法治国，构建全面落实的路线图成为迫切需要。全面推进依法治国路线图的制定与实现最根本的还是要坚持党的领导。因此，十八届四中全会首次将依法治国作为主题，通过的《决定》中进一步强调：坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。自改革开放以来，我们的法治建设一直在路上，尤其是自十五大以来，社会主义与民主法治相结合，取得了一系列显著的成就。尤为值得一提的是十八届四中全会通过的《决定》中的一系列举措，涵盖立法、执法、司法、守法等多方面，涉及改革发展稳定、治党治国治军等各个领域，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，这就需要党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各方面。

总而言之，追溯法治中国的建设过程，离不开中国共产党政治组织和思想的领导。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这是《决定》中的重要内容，也是一个新的表述。将党的领导贯穿到依法治国的全过程，无论从历史角度还是法治建设方面都有其深刻的必然性。

二、坚持党对依法治国领导的必然性

(一)坚持党对依法治国的领导是历史和人民的选择

中国共产党成立95年来，带领中国人民推翻三座大山，建立了新中国;进行了社会主义改造，带领人民进入社会主义社会;积极推进改革开放，满足人民群众日益增长的物质文化需求，实现经济发展，社会稳定，人民幸福。我们党始终奉行全心全意为人民服务的宗旨，始终站在中国革命、建设和改革的最前列，坚持不懈地努力教育、动员、组织群众，领导广大人民群众取得一个又一个伟大成就。坚持党对依法治国的领导是历史和人民的选择，具有其历史必然性。中国是典型的后发型国家，在全世界都在开展工业革命的时候，我们的清王朝依旧沉醉在天朝上国的农耕文明中不能自拔，以至于近代中国饱受西方列强的欺侮。后发型国家想要在短时间内实现文明转型，必须要实现全国的组织动员，走具有本国特色的发展道路，绝对不能照搬发达国家的发展经验。后发型国家组织动员起来的路径有两条：一条是国家政权组织直接发挥组织动员职能，凝聚自身力量，参与对外竞争;另一条是，在国家政权组织未能发挥这种职能的情况下，由本民族的精英分子们组成政党组织，按照统一的纲领、规划去行动，先行推翻原有的政权组织，使自己获得在国家组织中的执政地位，进而利用国家政权力量组织动员本民族的力量，带动、推动全社会成员投入跨越式、赶超式的竞争性发展。

只有中国共产党能够承担起这一重大历史任务。中国共产党是由中华民族的先进分子组成的政党，具有统一的纲领、严密的组织结构、严格的组织纪律以及强大有效的执行力，以实现中华民族伟大复兴为己任，以实现最广大人民群众的根本利益为根本目标，带领广大人民群众推翻旧政权，建立新中国。在从革命党转为执政党之后，中国共产党继续秉持不骄不躁、艰苦奋斗的优良作风，与时俱进，不断学习进步，改正错误，继续前进，带领中国人民屹立于世界民族之林，为世界和平与发展作贡献。纵观中国革命、建设与改革的历史时期，其不断取得新的伟大胜利的根本原因是始终坚持中国共产党的领导。全面推进依法治国是中国特色社会主义建设的重要组成部分，是实现中华民族伟大复兴的必由之路，必然需要矢志不渝地坚持中国共产党的领导。

(二)坚持党对依法治国的领导根本在于宪法确定了中国共产党的领导地位

中国共产党的领导地位，是由宪法确立的。首先，《中华人民共和国宪法》序言指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。这就明确了中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是所有国家政权机构的领导核心。面对在立法、执法、司法、守法等各方面进行的一场全面的革命，全面推进依法治国需要人大、政府、司法机关以及全体党员和人民群众的共同努力，需要中国共产党继续发挥领导核心的作用。其次，依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。习近平同志在论述宪法权威时指出，法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。习近平同志的讲话强调了两个方面：依法治国，首先，最重要的是尊重国家根本大法的权威，遵守宪法，首先要遵守中国共产党的领导地位这一根本;其次，想要真正把宪法落实好，必须坚持党的领导。因此，此次《决定》也明确提出，各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。

(三)坚持党对依法治国的领导是中国特色社会主义法治建设的要求

在法治发展的历史上，法治作为新的执政者，一度被公认为是社会所有问题最理想的解决方案，他们认为法律获得了以前的神以及后来的君主所有的全部特质。由于这是日夜有效的法，它获得了持续清醒的特质。有效的法律从不睡觉，只要在它的效力范围内，它永远普遍有效。法律也能看到未来。它拟定的文本必须能预料到未来发生的所有案件，并为之准备好解决方案。这种将法律看成万能良药的论调是纯粹理想主义的，完全忽视法律自身的局限性。法律的局限性主要体现在其时滞性、非全真性、不周延性、外部性、形式性等，由于法律及其运作存在着自身难以克服的诸多局限性，因此，在建设社会主义法治国家的进程中，就需要坚持党的领导，走符合自身国情的法治之路，实现真正的社会主义法治，构建良好的社会秩序。我国的社会主义法治建设的实践走的是一条将法治建设的普遍规律与中国国情相结合的道路，既坚持了法治建设的基本原则，遵循法治社会的基本规律，又具有鲜明的本国特色。

首先，坚持了法治建设的基本原则，这体现了法治建设的基本规律。中国共产党在法治建设的过程中，始终秉持学习的心态，积极学习西方国家法治建设的有益经验。当然，这种学习与借鉴并不是盲目照搬，而是立足国情，将法治建设的基本原理与中国的具体实践相结合，开辟具有中国特色的法治国家建设道路。其次，在中国想要真正实现全面依法治国，除了要坚持法治建设的基本原则之外，必须要具有鲜明的中国特色，与中国的国情相结合。一是要以社会主义本质为根本依托。一个国家所走的道路，首先是社会制度问题，其他所有活动的开展，都是在社会制度确立的前提下进行的。二是要体现人民民主性质。党的十六大强调发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。广大人民群众是社会主义法治建设的主体，更是社会主义法治建设的根本受益者。三是坚持中国共产党的领导。这完全符合自十五大以来党中央对党与法的关系的论述。全面推进依法治国，必须要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，这是宪法规定的基本原则，坚持党的领导是社会主义法治建设的保障，是全面推进依法治国的根本保证。

总而言之，中国特色社会主义法治道路，是中国共产党领导全国人民建设法治国家的伟大创造，共产党发挥着不可替代的领导核心作用。全面推进依法治国作为社会主义法治建设的重要组成部分，必然要坚持中国共产党的领导。

(四)坚持党对依法治国的领导是社会主义法治建设经验的总结

中国社会主义法治建设的历程自新中国成立以来就开始了其不断探索与完善的过程，先后制定了一系列重要的法律文本，其中最为重要的就是新中国的第一个宪法即1954年宪法。截止到文化大革命前，中央人民政府、全国人大及其常委会共制定法律130多件，还起草了刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等一批重要法律草案;国务院制定行政措施、发布的决议或者命令1500多件。这些法律法规的制定，为进一步推进社会主义法治建设奠定了重要基础。十一届三中全会之后，尤其是改革开放之后，党中央认真总结新中国成立以来法治建设正反两方面的经验，深刻认识到法治建设在中国特色社会主义事业建设中的极端重要性。1978年12月召开的中共十一届三中全会，明确提出要加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。至此，中国的法治建设进入了快速有序发展的新阶段。

中共十五大正式提出依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略2002年11月，党的十六大把依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容和目标，强调发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来;党的十七大进一步提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署;中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出了建设法治中国的任务;十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国正在中国共产党的领导下逐步走向社会主义法治建设的道路。但是，不能否认，当前我国的社会主义法治建设还正处于建设阶段，距离社会主义法治国家建设的完成还需要一定的时间与努力。正如十八大报告指出的：尽管在过去的五年中，中国特色社会主义法律体系形成，社会主义法治国家建设成绩显著。爱国统一战线巩固壮大。行政体系改革深化，司法体制和工作机制改革取得新进展。但我国的执法司法等关系群众切身利益的问题较多。

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话中也指出：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。[4]如今，想要尽快有效解决问题，推动全面依法治国更进一步发展，就需要我们始终坚持中国共产党的领导，坚持依法治国、依法执政，逐步实现社会主义法治国家建设的目标。

三、坚持党的领导，必须完善党的领导

全面推进依法治国是党中央四个全面战略部署的重要组成部分，坚持在党的领导下全面推进依法治国，是应对具有新的历史特点的伟大斗争的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是进一步加强和改进党的领导的必然要求。[5]在将党的领导贯穿依法治国全过程的同时，更要重视完善党自身的建设，坚持依法治党、依法执政，只有这样才能不断巩固党的执政地位与执政形象，加强党的执政能力，使得党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

(一)坚持依法治党

依法治党是加强党的自身建设的重要内容。这里的法不仅包括国家法律，还包括党规党纪。习近平总书记强调，全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。党的十八届四中全会通过的《决定》明确指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。邓小平同志指出，国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。因此，坚持依法治党是依法治国的重要前提，中国共产党必须严格遵守党内法规与国家法律，建设清正廉明、公正廉洁的执政党，才能把国家治理好，真正实现社会主义现代化建设的伟大事业。依法治党的根本是要建立健全党内法规制度建设。长期以来，特别是十一届三中全会以来，我们党总结社会主义建设和发展的经验教训，大力加强法治建设，要求从制度上加强和改进党的领导，突出以党章为核心的党内法规的地位和作用。

在90多年的实践探索中，中国共产党已经形成了一整套党内法规制度。这个制度体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，鲜明体现着党的先锋队性质和先进性要求。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党内法规制度建设，制定颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013 2017)》，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。该框架的逐步建立与完善对于保证党内生活的进一步规范化、完善党内民主体系、监督与制约党内权力运行等具有根本性的意义，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。当前党内法规在制定、执行以及反馈等环节依旧存在不足，比如在法规制定环节，依旧存在制定过程科学性不足、审定过程民主性不足的问题;在党内法规执行阶段，存在公开性不足、执行主体单一、监督机制弱化等问题;在评估与反馈环节，存在主体不全面、方法不够科学、评估与反馈的制度化程度不高等问题。如何不断完善党内法规制度需要我们不断努力。首先，要提高党内法规制定与执行的民主化程度：保障党员的主体地位;更加重视实践的作用，充分尊重广大党员的意见;提高评估过程的民主化程度，多元主体参与其中。其次，要健全党内法规制度化建设：健全党内法规监督机制;建立党内法规清理机制;从源头增强党内法规意识;培育学法、尊法、守法、用法的政治生态等等。总之，党内法规不能仅仅是摆设，要充分发挥其作用，使得广大党员干部能够切实参与执行党内政治、组织、工作、学习、生活纪律，加强对党员干部的管理与监督，坚决查处违法违纪行为，营造良好的政治生态环境，为全面推进依法治国提供坚强的党内制度保证。

(二)坚持依法执政

党的十六届四中全会首次提出科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。依法执政，就是党要紧紧抓住制度建设这个带有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法治化、规范化，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。十八届四中全会的《决定》对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设等作出了全面部署，为社会主义法治建设指明了方向。在具体的实践工作中，党要领导立法，就是要根据党和国家大局、人民群众意愿提出立法建议，立人民需要的法，《决定》指出：加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。

法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。要保证执法，就是要在党的领导下建立权责统一、权威高效的依法行政工作体制;要坚持司法，确保司法机关依法独立行使审判权和检察权，确保人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义;要带头守法，带头弘扬社会主义法治精神，坚持依宪治国、依宪执政，引导全社会信仰法治。总之，坚持依法执政是中国共产党全面推进依法治国的重要内容，是党加强自身建设，依据宪法法律治国理政的重要体现。

(三)加强法治队伍建设

全面推进依法治国要求党的组织领导方式进行相应的变革，在干部选拔任命标准与考核指标建设等方面以十八届四中全会的要求为标准，为全面推进依法治国提供坚强的组织保障。

1.将法治能力强、严格依法办事作为选拔任用党员干部的重要指标党员领导干部是全面推进依法治国的坚定领导者，肩负着重要的责任使命，因此，组织建设的关键是要重视这一关键少数。根据中组部最新数据显示，截止到2015 年底，中国共产党党员总数为8779.3 万名，党政机关工作人员739.7 万名，约占党员总数的8.4%。因此，党员干部的法律素质、法治素养对法治国家的建设具有非常重要的推动作用。《决定》指出：把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。据此，法治素养与依法办事能力成为选拔干部的重要标准。这一标准有利于督促广大党政机关工作人员重视法律素养与能力的培养，监督党员干部在处理具体事务的过程中将依法办事放在首位，养成依法办事的习惯。《决定》还强调：抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。立法、执法、司法机关对领导班子具有更加专业性的要求，把那些政治意识强、法治工作经验丰富、领导能力强的人优先选拔到领导岗位，是全面推进依法治国的重要举措。综合素质高的领导干部不仅能够带头学法、模范守法，而且能够用自身行动影响其他工作人员，遏制甚至消除以言带法、以权压法、徇私枉法的不良风气。

2.将法治建设成效纳入党员干部的政绩考核评价体系党员干部的政绩考核是我们党对各级党组织和党员领导干部进行履行岗位职责、完成工作目标任务等情况进行的考察和评价，考核结果是检验党政领导干部是否优秀的试金石，是使用领导干部的基本依据。在全面推进依法治国的国家战略目标时，我们必须重视法治建设的重要地位，将法治建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态建设作为衡量党员干部政绩的重要指标，尤其是对党政机关的主要负责人，要强化其作为法治建设第一责任人的责任，督促其深入基层、切实了解、及时解决本地区本部门关于法治建设等重大问题的情况;同时，将能否依法管理、依法办事作为党员干部年度考核以及升职考察的重要指标。

综上所述，党的领导是全面推进依法治国的根本保证，因此，必须重视完善党的领导，使其不断发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。当然，这是一项系统工程，需要我们不断探索，坚持理论与实践相结合，不断开创中国特色社会主义法治建设的新局面。