浅析社会安全突发事件法律应对机制

一、社会安全突发事件的界定

我国《突发事件应对法》第3 条第1 款规定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。本文主要针对社会安全类突发事件进行论述。

(一)社会安全突发事件的定义

社会安全突发事件是危机到社会安全、影响了社会发展的重大事件，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、群体性事件以及其他重大刑事案件等。群体性事件是指某些利益要求相同或近似的群众、团体、组织，在利益受损或者不能满足时，在诸多因素的影响下最终采取集会、游行、集体上访、罢课、罢工、罢市等活动冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部门，集体阻断交通、械斗甚至用更加极端的方式表达自己的利益诉求， 并引发治安后果的非法集体活动。这种事件在我国近年来也频频发生，规模较大、涉及的层面较广、处置难度非常大，成为了影响社会正常秩序的突出问题。

二、我国社会安全突发事件的法律应对机制及问题

(一)法律应对机制

1.立法状况

《宪法》：2004 年宪法修正案使紧急状态一词正式写入了我国的根本大法。同时我国《宪法》第67条第20 款规定全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态; 第80 条规定中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定有权决定宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令;第89 条规定国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。《突发事件应对法》： 本法颁布于2007 年8 月30 日， 是我国突发事件应急法制建设的里程碑，它对于突发事件的预防与准备、突发事件发生时的应对与处理以及事后恢复与重建均作出了完备统一的规定。在我国的应急法制建设中，《突发事件应对法》应发挥统一规划、集中指导的基本法作用。其中第21 条规定：县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷第46 条规定：对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报第55 条规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，采取一系列应急处置措施包括强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展;对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制;封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动; 加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线等。以上法规都体现了《突发事件应对法》对于社会安全突发事件发生的预警和处置工作均作出了相应的具体规定。其他相关立法： 针对社会安全事件则有《戒严法》、《国防法》、《民兵战备工作规定》、《民用运力国防动员条例》、《民用航空安全保卫条例》、《银行业监督管理法》等。但我国在应对恐怖事件的法律制度上，更多的是我国参加或缔结的国际条约、协定例如《关于制止非法劫持航空器的公约》等，其他关于恐怖突发事件应对的制度分散于《国家安全法》、《国家安全法实施细则》等部门法当中。

2.我国社会安全突发事件法律应对机制概述

(1)预测预警机制。社会安全突发事件的特征决定了其发生具有影响持续的一般特点，但兼具人为及社会因素的影响特点，它是一定数量和强度的因素相互作用进而爆发的结果，除极为特殊的恐怖袭击事件外大多数都是可以预见的。如果具有完善的预测预警机制进行控制，社会安全突发事件往往是可以在初期进行控制，并可以将风险与危害降至最低。对于社会安全事件适用的预防措施， 主要分成两类：一是特定政府机关、基层群众性自治组织对可能引发社会安全事件的矛盾纠纷要进行排查、调解、处理; 二是社会单位要掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全的问题， 并对可能发生的突发事件采取安全防范措施， 及时向所在地的人民政府或者有关部门报告。

(2)应急预案制度。应急预案，是指特定的政府机关或企事业单位为了防止突发事件的发生或提高应对未来突发事件的能力， 在突发事件发生之前所制定的工作计划。应急预案的主要内容就是未来各项应对工作的依托，在突发事件发生前、发生中、发生后都应根据预案内容开展监测预警、应急处置、事后恢复等工作内容。目前我国已初步建立了较为完整的突发事件预案体系， 绝大部分的县级以上地方人民政府已经制定了本地区的突发公共事件总体应急预案及相应的各专项应急预案。

(二)法律应对机制存在的问题

1.立法不完善

目前我国针对社会安全突发事件的法律应对机制上立法较为分散，在很多领域立法上存在着大量的空白，亟待相应的立法进行填补。以恐怖性突发事件为例，其领域内的有关法律一直处于空白状态，大多数的是我国所参与的国际条约和协定对有关恐怖袭击事件有相应的规定，其他极少数分布在相应的部分法当中。虽然相较于美国、中东地区我国恐怖袭击爆发频率较小，但是随着恐怖事件爆发风潮逐渐席卷全球领域，我国也不可避免受到了相应的影响，近年来恐怖暴力袭击事件发生频率逐步增高。由于我国一直缺乏应对恐怖袭击的实战经验，国内目前对恐怖袭击的应对方案仍停留在反恐训练等基本事务层面，在面对突发事件的处理上仍主要依赖行政手段主导。随着社会转型期矛盾的加剧、社会治安的不稳定因素增多、国际局面时而动荡不安，我国制定针对社会安全突发事件尤其是在反恐怖事件领域的法律法规势在必行。

2.《宪法》对事件中权利的限制与扩大规定不足

就突发社会安全事件而言，其应对措施直接指向公民，对公民权利造成威胁和侵害的可能性也就最大;在处理社会安全突发事件时，对公民权利的尊重与保护会直接影响危机化解效果。宪法的核心内容概括起来就是保障人权，但在突发事件中，公民的基本权利往往得不到重视与保护，我国的宪法对于公民基本权利的限制界限未作出更加明确的规定，仅仅在《立法法》中作出了相应简单的规定。另一方面，宪法具有限制国家权力的重要职能，我国宪法虽然在第67 条规定了紧急状态的情形，为政府在突发事件中行使行政权力提供了宪法依据， 但是该条规定的许多内容尚显淡薄。按照国际惯例， 公共应急法制的核心内容是宪法中的紧急状态条款和统一的紧急状态法、突发公共事件应急法， 为了严格地规范在紧急状态下的政府行使紧急权力， 大多数国家一是在宪法中规定了紧急状态制度， 二是制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态下政府与公民的关系。而我国在宪法上对于紧急状态下政府职权限制的不完善可能会导致政府随意扩大其行政紧急权力， 程序上会遗留下法律上的诸多漏洞，公民权力救济机制的不健全、不具体，如对强制征收、强制隔离、其他对人身自由所施加的强制措施未能作出宪法上的明确界限，公民的基本权利在社会安全突发事件中得不到完全的保障， 造成公民权利在紧急状态时期遭受各方侵害而无法得到法律上的有效救济。

三、域外社会安全突发事件的法律应对机制

当面临着来自于方方面面的威胁与突发事件危机时，如何处理好各种突发情况并将风险与损失降到最低，如何及时处理甚至提前做好各种预防工作，这些已成为世界各国所关注的热点问题。西方国家逐渐形成了核心小、范围大特点的应对机制，对域外社会安全突发事件的法律应对机制的分析有利于借鉴并完善健全我国相应应对机制。

(一)美国社会安全突发事件法律应对机制

以美国为例，其应急管理立法活动就经历了一个从单一性立法到根本性立法的过程。1976 年国会通过的《全国紧急状态法》，结束了联邦政府处理紧急事件和灾害工作的单一、分散的特点，随后又不断修订了《紧急状态法》，并制定了一系列列针对不同行业、不同领域应对紧急状态的实施细则，保证在发生突发事件时，政府可以根据法律的规定的应急管理基本制度和一般原则来迅速应对，有效地提高了政府的应急管理能力和应对危机的反应能力。美国国家安全委员会处于作出各种决策的中心地位，而其国务院、国防部、司法部和联邦调查局等机构则主要分工负责各种具体事务，中央与其他机构相互协调有条不紊的进行各项应对工作。值得一提的是，在9.11事件之后，美国成立了以预防、处理人为的非自然危机为目标的国土安全部， 建立了面向全方位国土安全的应急管理系统。其主要工作包含以下几个方面：一是加强海陆空的防御，防止恐怖分子入境;二是提高美国应对和处理突发事件的能力，预防各类恐怖袭击;三是汇总分析来自于联邦调查局、中央情报局的各种情报。国土安全部的成立， 标志着美国的应急管理已经纳入到整个国家的安全体系范围内。

(二)俄罗斯社会安全突发事件法律

应对机制俄罗斯的应急管理机制的形成则经历了一个较为复杂的过程， 并形成了独具特色的管理非传统安全危机事物的最主要机构俄紧急情况部。 紧急情况部属于联邦执行权力机构，是俄罗斯处理突发事件的组织核心，其主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施，对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。同时完善的法律法规也是俄罗斯应急管理的重要保障之一，俄联邦政府通过了《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》、《事故救援机构和救援地位法》等法律法规，借助法律来协调国家各机构与地方自治机关、单位组织、个人之间的工作，规定了若干权利义务，明确了在事故中的权责划分。

四、完善我国社会安全突发事件法律应对机制的措施

(一)完善相应立法及法律制度

1.完善宪法中对于社会安全突发事件公民基本权利的保障

在突发事件中应当考虑到基本人权的保障，从根本上保障公民的各项基本权利， 应当在宪法及有关的法律法规中规定不歧视原则， 了解明确行政机关及其人员违反该原则时应当承担的法律责任。首先应当明确哪些公民的基本权利在突发事件中应当受到宪法的保护，例如生命健康权、监督权、赔偿权等权利， 同时配套相应的具体法规来保证权利得到充分实现。例如突发事件在公布信息时如果涉及到公民的个人隐私权时， 如果其利益不违背公共利益和法律规定，都应当受到宪法的保护，避免受到强制行政措施的侵害。在突发事件中，还应当保障公民的基本知情权，增加政府公开信息的透明度、全面准确性， 当公民的知情权的行使受到阻碍时对如何救济作出相应规定。

2.在立法的空白领域制定相应法律法规

填补恐怖性突发事件的立法空白， 立法机关应当尽快制定相应独立的反恐法律法规， 以便在应对恐怖事件发生时行政执法部门可以根据具体的法律程序， 及时有效地控制住恐怖分子对公民的人身与财产的侵害行为。完善经济安全事件立法，制定相应的补充性法律法规，在《商业银行法》、《银行业监督管理法》等金融性法律法规中补充关于经济安全突发事件的具体规定。

3.完善应急预案制度

应急预案制度的建立是为政府对于突发事件的应对进行指导，也使得公民对于政府的应急工作有了监督依据。应当从以下几方面完善和补充应急预案制度的内容：在突发事件发生后应急处理指挥部的组成和相关部门的职责;突发事件的预测预警机制;在事件发生前对于突发事件相应的信息收集和分析工作，并将其结果向有关上级部门进行定期汇报、向社会公众通报;第四是如何有效控制社会安全突发事件中的现场，有效疏导人群和各方情绪;应急设备设施的准备、救治药品和医疗器械的调度、专业应急处理队伍的培训。

(二)规范行政执法程序及行政权力的行使

由于行政权力的行使往往会侵害到公民的各种利益，故在突发事件中行政权力的行使应当受到严格的约束，规范行政执法程序是限制行政权力的必要手段。当社会安全突发事件发生后，行政征用对于公民的财产权力造成了侵害且这种侵害通常伴随着国家强制力，故行政征用的目的必须具有法定性、公益性、补偿性等必备要件，我国的现有法律对于征用的有关规范并不完善，对于公共利益的界定不清晰，对于征用的程序没有详尽的规定，这些都需要通过立法的手段与途径进行根本性的解决。另外，在突发事件的处理阶段，公民的某些基本权利也必须靠相应的程序性法律或规定来保障，这不仅需要在立法上完善行政程序的规范化同时也要求行政权力的执行者要按照法律法规规定的程序行使国家职权，在突发事件中公民应当具备要求执法者表明执法身份、展示司法或行政文书、告知说明执法理由及事后救济的权利。

(三)形成各部门应对突发事件联动机制

在突发事件发生后，由于各级政府部门通常不存在着行政隶属关系，往往导致行政部门各负其责、部门之间沟通不强，不能形成统一有效的应对社会安全突发事件的联动机制，很难在第一时间将各部门工作协调起来。因此，应形成完善各部门应对突发事件联动机制：在突发事件发生后，应当建立综合的协调应急机构，将重点放在突发事件的决策、协调和信息等环节上， 加强应急组织协调机构的建设。必须明确各部门的行政职责，安排好资金和人员的流动，在必要情况下吸收军队力量控制较为严重的情况，增强应急处置的权威性、覆盖面和影响力。

(四)完善突发事件信息公开与舆论监督机制

1.建立舆情监测与预警机制，做好突发事件的预防工作

《突发事件法》中规定了及时、真实地报告突发事件信息，向社会发布特定措施或减轻危害的建议，同时我们还应当完善信息的联动机制， 做好突发事件信息的管理工作。首先，应当由特定部门定期收集各种信息和舆论， 并对可能造成的社会影响进行分析， 控制虚假信息的传播避免煽动公众不良情绪蔓延;其次，当发现可能会出现的重大情况应当向上级部门反应汇报， 需要及时处理的应当通知有关部门提起重视， 不能拖延相关工作导致社会不安定因素爆发。

2.建立事件处置的信息公开和舆论引导机制

在突发事件的处置过程中，首先，信息的及时公开传播、舆论的正确引导应当与突发事件的处置工作同时进行、同时推进。其次，在突发事件中会出现信息高度集中和聚集的情形，要做到统一指挥部署、分类管理，防止谣言的扩散与虚假信息的肆意传播，向上级机关传递的信息要及时准确， 向公众传递的信息要真实恰当。社会突发安全事件是对社会发展过程产生广泛影响的一类突发事件， 它具有主观能动性和客观现实相结合的特征， 在整体应对的过程中要把握好诸多社会关系的协调问题。通过法律应对机制的建立，我们可以在社会突发事件的发生前、发生中及发生后作出及时有效的反映与应对处置工作， 重点针对社会矛盾产生的根本原因缓解事件发展的局势，以立法、司法和行政手段有效的解决矛盾。在立法的过程中注重完善对权力的扩大与限制的具体规定，相应法律法规的建立与补充;在行政执法过程中，注重执法程序的合法性， 避免不当的行政行为激化社会矛盾、加剧突发事件的局势。