土地碎片化限制产业提质，东莞如何突围？ - 深调研

400多平方公里的工业用地零散分布在2万多个地块上，土地碎片化问题让龙头企业难以落地。从分散到连片，是东莞“拓空间”的必答题。

近日，东莞在全市划定了60个现代化产业园区，在5年内将整备10万亩连片产业空间，承载大产业、大项目、大设施。

从获批建设广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区，到推出七大战略性新兴产业基地，打造10个标准化产业片区，再到如今高标准建设60个现代化产业园区，近年来，东莞“为制造业要土地”的探索和努力从未停止。

5月，东莞“创新产业土地盘活连片整备开发机制”“建立重大项目快速落地机制”等改革经验获全省推广。回望来路，东莞不断寻求湾区协同的发力点、连片开发的突破点、多方兼顾的平衡点，蹚出了一条具有东莞特色的“拓空间”路径。

01

东莞和深圳之别

靶向发力实现互补共进

在粤港澳大湾区的发展格局中，每座城市都有自己的定位。在空间拓展方面，东莞怎样和深圳错位互补，实现协同共进？

提及莞深产业协作，许多人首先会想到华为。华为已先后在松山湖投建了华为机器、华为终端等项目，数万名“华为人”在东莞工作。

不止松山湖，莞深“双城记”已在东莞多个镇街全面开花。

进入夏季，凤岗镇雁田村的天安深创谷产业中心项目施工现场逾发热闹，上千名建筑工人正挥汗如雨加紧建设。这一项目于2021年开工，总投资45亿元、占地面积约291亩，2024年全部建成投产后，入驻企业将达1000余家，实现年产值逾250亿元。天安深创谷策划发展部总监王聪介绍，项目将依托凤岗与深圳华强北的产业资源互补，打造立足深莞、辐射大湾区的新一代电子信息产业集群总部。

凤岗镇天安数码城集聚了大量深圳企业。

近年来，东莞加快融深步伐，特别对南部九镇寄予了“全面对接和融入深圳先行示范区”的期待。其中，三面毗邻深圳的凤岗镇被视为莞深融合的先行军，近年来重点搭建了天安深创谷、京东智谷、都市智谷等重大产业平台，承接电子信息与人工智能等先进制造业。

同属于南部九镇的樟木头镇，山多地少，可用于开发建设的土地仅27平方公里，且开发强度超过90%，土地资源制约严重。越是寸土寸金，越要用到刀刃上。樟木头镇推动资金、土地等供给要素向先进制造业集聚，当前正以“工改工”为主攻方向，谋划推进3个总面积1700多亩的“工改工”项目。

早些年落地的项目已经尝到莞深双城布局的甜头。广东海悟科技有限公司副总经理罗建军介绍：“公司于2017年在东莞设厂，过去在深圳以研发和销售为主，现在形成了研产销全产业链。公司员工从100人增至1700人，现已规划26万平方米的厂房以扩大产能。”

与深圳侧重研发销售和“工业上楼”不同，东莞在拓空间上更加侧重生产制造环节。

中山大学粤港澳发展研究院教授张光南认为：“在新一轮产业竞合中，深圳侧重研发销售，东莞侧重生产制造，东莞的产业园区应向智能装备、大型设备等倾斜，与深圳形成优势互补。”

银瓶高端装备产业基地是东莞七大新兴产业基地之一。

近年来，东莞统筹有限土地，加大力度建设先进制造产业园。

2021年，东莞规划80平方公里土地，建设七大战略性新兴产业基地；

2022年，东莞加快推进10个标准化产业片区土地整备工作，专门用于龙头、链主企业招引，打造战略性新兴产业基地“升级版”。

今年5月，东莞召开以深度城市化推动城市建设高质量发展大会，提出在5年内整备10万亩连片产业空间，建设60个现代化产业园，形成龙头带动、上下游协同、产业链集聚的产业发展格局。

02

分散和连片之争

市级统筹盘活全域资源

东莞市直管镇的特殊行政架构，导致土地碎片化，龙头企业因此难以落地。从分散到连片，是东莞拓空间的必答题。

一组数据能直观反映该问题：

东莞400多平方公里的工业用地零散分布在2万多个地块上，70%的村级工业园在300亩以下；

受到资源碎片化的限制，东莞超过90%的招商引资项目为中小企业项目。

2022年，东莞创新产业土地连片整备开发机制，推出10个标准化产业片区。

塘厦龙背岭片区就是10个标准化产业片区之一。龙背岭片区土地整备面积约2553亩，近期计划整备的856.7亩地，权属分别为龙背岭、田心、四村、莆心湖四个社区。目前，塘厦镇政府已与全部社区签订整备协议。

临深新一代电子信息产业基地。

田心社区党委书记叶国雄说：“没有市级统筹，龙背岭片区做不到大面积连片开发，田心社区也招不来龙头企业。”

立足全市一盘棋、强化市级统筹，正是此次标准化产业片区土地整备工作的最重要创新。

今年5月，广东省委全面深化改革委员会发布通知，将新一批12项改革经验面向全省或珠三角九市进行推广，其中东莞“创新产业土地盘活连片整备开发机制”经验上榜。

今年，东莞市政府进一步提出在全市高标准建设60个现代化产业园区。这些高档次、片区化、公服配套齐全的园区，将彻底改变人们对东莞工业园的“老破小”印象。

03

短期和长期之辩

精准施策打通堵点“拓空间”

怎样引导镇村转变短期思维、出租经济思维，追求长远高质量发展？东莞道滘镇小河片区更新项目的事例具有代表性。

“拓空间”势在必行。“原来的工业区共有7.2万平方米厂房，都是从事鞋材、五金加工的落后产能企业。”小河村委书记卢志明惋惜地说，“这几年好企业引不进、留不住，因为做大而离开的企业也很多。”

“拓空间”难度极大。土地物业权属复杂，在小河片区沥江围工业区150亩的土地中，26宗地块分属16名权益主体。

“拓空间”杂音较多。卢志明介绍，有的村民质疑改造成本高、回收效益慢；有的村民怕补偿标准不统一，自家吃亏；还有的村民希望将工业用地改成商住用地，赚快钱。

道滘镇小河片区城市更新项目改造前。

针对这些问题，东莞一一施策，既保障眼前利益，又促进长远发展。

在改造投入上，市级设立土地整备周转金，镇级负责整备成本，其中征拆补偿费用可100%使用市级周转金，保障及时兑现；在补偿标准上，统一土地征收补偿标准，规范土地市场征收补偿秩序；在利益共享上，以土地增值共享和税收奖励等形式，实现市镇村利益共享，有的镇还将土地出让金留给村集体，提升民生福祉。

此外，东莞还将相关土地纳入工业保护线，彻底断绝“搞房地产”等杂音；实施生产性用房分割政策，可以赔偿厂房给原权益人，调动权益主体的积极性。

形成思想共识后，小河片区拓空间项目顺利推进，片区私人地块签约100%完成。如今，改造后工业园的总建筑面积达到25.5万平方米，成为新型产业聚集地。工业园投产后，预计年产值将达到15亿元，村集体租金收入也将提高70%。

道滘镇小河片区城市更新项目。

卢志明说：“在村里建这么高端的产业园，我们原来想都不敢想。只有全市一盘棋，才能把这个硬骨头啃下来！”

有专家指出，在广东全省层面也需要加强对拓空间的统筹协调，只有全省一盘棋才能更好地整合资源，促进珠三角城市之间的分工互补。

东莞市自然资源局党组书记、局长吕鹏表示，将全力在拓空间和优服务两方面重点发力，今年要完成连片“工改工”拆除3000亩，在战略性新兴产业基地、标准化产业片区整备土地5000亩，把审批内容和程序精简到最少、审批时间缩减到最短，保障重大产业项目落地建设。

一场聚焦先进制造的空间革命，在东莞如火如荼地上演。

编者按

土地是经济发展的基本要素，是城市各种资源配置的载体。随着新型工业化深入推进，发展空间不足成为制约产业升级提质的瓶颈。推动高质量发展，为制造业要土地，广东如何破题？

日前，省委、省政府发布关于高质量建设制造强省的意见，提出实施“粤产越优”亩均效益资源配置改革。南方+记者走访珠三角各城市，总结各地高效率拓展高品质产业空间供给的对策措施，即日起推出“为制造业要土地”深调研。敬请垂注。

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