前文，主要介绍了政府治理的结构以及事权的划分，了解了在体系内，事情存在哪些掣肘，又是如何解决，以保障事情顺利落地的。

政府获得事权后，要推动经济建设，如何收钱和如何用钱，就是两个核心命题了，分别对应了税收和投资。那这一节，我们就看看政府是如何调配资源，实现高速发展的。

小结见文末，前文内容回顾 >> “看得见的手”如何驾驭中国经济

01 分税制改革——巩固中央财政

理解政府行为，必须了解财税，没钱无法办事，所以关注政府的钱的流向和数量，对理解经济发展大有裨益。

从支出角度，事权越大，可支配财力越大无可厚非；但从收入角度看，就存在巨大争议了。

实践中，地方支出和收入在1994年后发生转折，支出开始远高于收入。而这个转折的原因，来自分税制改革。

地方预算收支占全国比例

那什么是分税制改革？又为什么要推动这个改革？它带来了什么变化呢？我们来看看。

1985~1993年间，国家采用“财政包干”制，即收入匹配事权。在包干制下，交完了中央的，剩下的都归地方所有，所以地方扩大税收的动力十足。一种办法，是大力兴办乡镇企业，这些企业除了贡献增值税，还会上缴利润作为乡镇政府的预算外收入。这种做法，契合当时改革开放初期的节奏，极大调动了社会积极性，走出了僵化的计划经济，但同时也带来了一个巨大问题，中央财政收入占全国的比重以及全国财政收入占GDP比重都越来越低，简单来说就是，中央变得越来越穷，财政整体也变得越来越穷。因此，分税制改革应运而生。

这里，前者比例下降比较好理解，地方大力征税导致比例降低。而后者的逻辑就没这么直白，这里解释下：一方面，包干制下，税收上缴比例是浮动的，往年的高增长可能会带来高比例，所以地方政府会刻意控制；另一方面，前面提到一些收入是算在预算外，这就意味着，地方政府可以选择“藏富于企业”，用预算外收入的方式来获取收入。

包干制下的中央及全国财政收入比例

1994年，分税制改革启动，将税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。

其中最重要的是增值税，它占全国税收收入的1/4，原本增值税算地方税，改革后变为共享税，中央会拿走75%，这也意味着中央收入将大幅提升，但这种硬着陆的方式，势必会带来地方的反抗，当时广东就明确反对，最后经过了激烈的博弈和中央的让步，最后才得以落地。

第二大税种是企业所得税，占全国税收收入23%。2002年改革前，中央企业交中央，地方企业交地方，典型的就是烟酒厂，这也导致了地方保护主义，各地都在大力兴办本地烟酒企业，无法形成全国统一市场。改革后，除特殊央企归中央，所有企业都按中央地方六四分成来交。

分税制改革，彻底扭转了“两个比重”下滑的趋势，这也增强了中央的宏观调控能力，为后续发展夯实了基础。

02 土地财政——强化地方财政

分税制改革后，地方的财政资源越来越少，但发展经济的任务仍在地方政府肩上，便加剧了地方财政压力。因此地方需要另谋出路，这条路便是围绕土地出让开发获取收入，“土地财政”就此粉墨登场。

为什么可以利用土地买卖赚钱呢？这需要说明一下。

94年改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方，但这部分收入并不多，一来当时兴办的企业大都用的是农村土地，没有收入，二来当时为了招商引资，城市用地也都低价转让了。

因为各种历史原因，我国城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。

但到了98年，两件事改变了这个局面。一是单位停止分配福利房，改成了住房分配货币化，也就是发钱让大家去市场上买房，这也是房地产大时代的起点。二是《中华人民共和国土地管理法》实施，规定了农地转建设用地，必须先经过征收，成为国有土地。

这意味着什么？意味着供给端，土地成为了地方政府的垄断资源；需求端，需求量剧增，市场被激活。土地变成了妥妥的卖方市场。同时也滋生了腐败。其中，大部分土地转让收入来自于商住用地，所以“土地财政”实质上是“房地产财政”。

03 面临的挑战

这些改革，解决了中央和地方的诸多财政问题，推动了经济发展，但也不是毫无问题，这些问题也催生了更多的改革。所以改革本身就是一个不断演化的过程。

问题一：基层财政困难

分税制改革后，越到基层，任务越重，钱越少，导致了“财权层层上收，事权层层下压”的局面。发达城市可以靠“土地财政”过活，但中西部地区，甚至到了财政收入不够工资支出的地步，基层乱象丛生。

问题二：地区间不平等

20世纪90年代中后期开始，出口飞速增长，沿海省份的优势越来越大，随着产业聚集，地区间差距越拉越大，虽然分税制改革中存在中央转移支付来调节，但杯水车薪。

问题三：房产价格推升

房价的推升也是“土地财政”的副产品，当然这也不仅是改革推动的，有多方面因素共同造成。

04 总结

最后，做一下小结：

1）1994年，中国通过分税制改革，增强了中央财政能力，为宏观调控打下了基础；

2）由于分税制改革，地方开始出现财政压力，因此地方走上了“土地财政”的道路；

3）虽然改革解决了诸多财政问题，但也带来了基层财政困难、地区间不平等及房价高企等新增问题。

可见，在如何收钱这个事上，并没有这么简单，通过改革，也依然留下了很多问题待之后解决。现在政府有了钱，就需要将他们用到经济建设中了，那政府又是如何用钱，来实现经济增长的目标的？我们下期分享。

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