杭州银行最近的控制权变化为公司治理提供了一个很好的案例，没有任何的股权变动，所有股东的持股比例和数量均保持不变，但是一纸协议，杭州银行就从一家国企变成了无实际控制人的企业，这一切是如何实现的？杭州银行的控制权到底如何设计的？

1、杭州银行早期的控制权设计

杭州银行作为一家城市商业银行，资产规模有1.56万亿，在A股所有银行中属于中等规模，业务主要立足于杭州辐射长三角经济区。从企业性质上来说，杭州银行原本是国企，早期的主要出资人和股东是杭州市以及杭州各个区的财政局，由于其中的8个股东构成了一致行动关系，又以杭州市财政局持有的股份最多，杭州市财政局就变成了杭州银行的实际控制人，这八大股东具体如下图：

关于杭州银行的实际控制人问题最早可以追溯到2005年，当时四大国有银行基本都完成了引进国外金融机构作为战略投资者的股份制改革，杭州银行虽然是城商行，但是处在中国经济最活跃的长三角经济圈的核心地带，也引进澳洲联邦银行作为战略股东，当时就签订了两份协议，分别是《战略合作协议》和《认购协议》，当时的两份协议中明确说明杭州市财政局等八家股东是公司的实际控制人。

又因为杭州市财政局当时持股比例最高，而且与其他股东中存在行政关系或出资关系，根据当时的公司法规定，杭州市财政局被确定为杭州以后的实际控制人。

杭州银行虽然2016年才实现IPO，但是早在2007年就开始冲刺IPO，当前就向证监会申报了上市的材料，当时这八家股东均按实际控制人和一致行动人的要求出具了不竞争承诺函及持股锁定承诺。也就是说这个时候按照IPO的规定，这八家股东是一致行动人关系，杭州市财政局是实际控制人。

虽然最后没能成功IPO，经过多年的发展，这八家股东发生了更名和股权转让，但是都遵守了之前的一致行动关系，2015年，各方再次签订协议，再次对此前的一致行动协议进行了书面确认。2016年，杭州银行成功在A股IPO，当时的前十大股东持股比例如下图：

从上图我们可以看到，上市之后由于增发了新股，原来股东的持股被稀释，但是澳洲联邦银行已经是第一大股东，持股比例已经达到18%。而杭州市财政局变成二股东，持股比例从16.65%稀释至10.86%。前十大股东合计持股比例近65%。

杭州市财政局以不到11%的持股比例，而且是第二大股东的情况下依然是杭州银行的实际控制人，核心原因就是设计了一致行动人关系，将自己和其他七家股东通过一致行动协议变成了“联盟”，持股比例大幅上升，话语权也大大提升。

所以，要控制一家公司，方式是多样的，可以通过持股占多数的持股方式，也可以在持股较少的情况下通过一致行动协议完成控制，除此之外还可以通过设计委托投票权来完成对公司的控制，效果和一致行动关系相当。

2、一纸协议，国企变成无实际控制人企业

通过一致行动关系达成控制企业的目的也有缺点，那就是这种协议是有有效期的，也是可以解除的，并非是终身不变的，这次杭州银行就是如此，这八家股东最后商议，决定解除原来的一致行动关系，那么股份表决权就从一个“联盟”变成了独立的个体。

在这次解除一致行动关系之前，这八家股东的持股比例如下图，杭州市财政局持股11.86%，八家股东合计持股23.55%，这个时候杭州市财政局已经恢复了第一大股东的地位，二股东是红狮控股集团有限公司，持股比例为11.81%，而原来的大股东澳洲联邦银行持股比例降低至5.56%，成为第四大股东。

这个时候的前十大股东合计持股超过60%，具体持股比例如下图，原来的八家股东仅有杭州市财政局和杭州市财开投资集团还名列前十，分别位居第一和第三大股东。

杭州银行的实控人变更的案例精华不仅仅是一致行动关系在控制关系中的运用，更为关键的是对国有资产属性的划分。一致行动关系分为两种，第一种是要依靠签订相关协议来确定一致行动关系，也就是在投票的时候都要听我的，具有一致性；第二种是无需签订协议，天然就具有一致行动关系。

因为原来的八大股东其实都是国有企业或者国有资产，那么我们普通老百姓就会认为这八大股东天然就是具有一致行动关系的，但是情况却并非如此。这八家股东中有三家是财政局，属于机关法人，另外五家企业是属于地方性国企，穿透后最终的实控人均为本级人民政府或者区财政局（区政府国有资产监督管理办公室）。

根据《行政事业性国有资产管理条例》的规定，“行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。”也就是说，区财政局持有的国有资产的管理和决定权限在区级人民政府。所以，杭州上城区财政局以及杭州西湖区财政局持有的国有资产的管理和决定权在上城区和西湖区政府，而不是市财政局。

至于另外五家股东也均是国有企业，其直接股东或者穿透后的股东均为本级人民政府，或者区财政局（区政府国有资产监督管理办公室），根据《中华人民共和国企 业国有资产法》规定，区财政局(区政府国有资产监督管理办公 室)对持股的国有企业股东的监管职能来自于本级人民政府的授权，代表本级人民政府履行出资人职责。因此，五家国有企业股东的实际控制方为本级人民政府，而非杭州市财政局。

这也就是从法律上理清了，解除一致行动协议后，杭州市财政局和其他七家股东均不存在一致行动人关系，彼此是独立管理和决策的。

企业的控制权设计是非常丰富的，而且是可以多种方式彼此结合，可以实现以最小的持股分量来实现对公司的控制，也就能实现杠杆最大化，撬动更多的资金服务于企业，既要利用其他投资人的资金，又要保证控制权在手，在一开始就得对股权结构和控制权进行设计。