金融监管者的风险观

文 |俞燕

编 |吴戈

出品 |喻观财经

2022年的最后一个工作日，酝酿20年的《金融稳定法》草案在人大常委会审议了。作为金融业的基本大法，《金融稳定法》将金融活动全部纳入监管，并确立了系统性金融风险防范、化解和处置风险，以及维护金融稳定的基本原则和监管框架。

自2017年以来，历时三年的防范化解金融风险攻坚战，已取得决定性成就。不过，防范风险是金融业的永恒主题，监控和化解各类金融风险，驰而不息。

本月召开的中经工作会议的通稿，关于“有效防范化解重大经济金融风险”单独占了一段，显示出防范金融风险的问题仍需长抓不懈。

12月27日，CBIRC在学习经济工作会议精神的党委（扩大）会议上亦提出，要“坚决防范化解金融领域重大风险”。

经过三年攻坚战的实践积累，金融监管部门的金融监管理念亦发生了深刻变化，确立了以风险为本的监管思路。

不过，在当下黑天鹅已成常驻之客的内外复杂环境之下，金融监管仍面临诸多挑战。如何加强和完善现代金融监管，近日金融监管部门的高层们发表的文章，对这一监管命题进行了系统的思考，从中可以看出对于金融风险防范和处置这一监管重任的监管思路。

金融化险仍是重点

大疫三年，对于金融业亦影响深远。在疫情冲击之下，新风险老问题叠加，风险隐患未消，金融风险又生。

回顾2022年，中小银行尤其是城商行、农商行成为金融领域重大风险事件的“代表”。尤其是河南村镇银行案，揭开了在三四线城市和村镇下沉市场的金融乱象。

在2022年落马的金融高管中，有相当一批来自中小银行，有的甚至呈现“前腐后继”的特点。

在经济低迷的态势之下，2022年商业银行不良贷款不断承压，尤其是叠加房企不断暴雷的风险，三季度银行业的不良贷款余额已达3万亿元，环比增加373亿元。

CBIRC郭先生近日在署名文章中指出，防范和化解系统性风险，避免全局性金融危机，是金融治理的首要任务。

2023年，金融业还需应对哪些重大风险？CBIRC党委（扩大）会议列举了以下重要风险点：

1、坚持“一行一策”“一司一策”，加快推进中小银行保险机构改革化险。

2、前瞻应对信贷资产质量劣变风险，鼓励银行机构加大不良资产处置力度，推动中小银行加快处置不良贷款试点落地。

3、促进金融与房地产正常循环，做好“保交楼、保民生、保稳定”工作，满足房地产市场合理融资需求，改善优质房企资产负债表。

4、配合化解地方政府隐性债务风险。

5、坚守私募和公募、投资与信贷、股权与债权的区别，严防各类高风险影子银行死灰复燃，及时查处宣扬“保本高收益”的欺诈行为，严厉打击违法违规金融活动。

6、强化金融稳定保障体系，牢牢守住不发生区域性、系统性金融风险底线。

风险从何而来

说起来，金融业的这些风险已成为近年的常态，似乎是老生常谈。对于这些金融风险因何而生、从何而来，似乎少有人深入剖析。

近日CBIRC郭先生在《加强和完善现代金融监管》一文中，对于金融风险的产生以及特点，进行了系统的分析：

一是人的因素。该文章指出，金融交易中存在着严重的信息不对称，普通居民很难拥有丰富的金融知识，而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他方面的消费，当事人常常会遭受更大的利益损失。

二是金融犯罪活动具有较强的隐蔽性、较复杂的专业性和技术性。很多国家设有专门的金融犯罪调查机构，一些国家则赋予金融监管部门一定的犯罪侦查职权。与之相比，我国金融监管部门尚不具备金融犯罪侦查权。如何更有效地打击金融犯罪，是一个重要议题。

三是金融创新的风险。金融创新是把“双刃剑”，既能提高市场效率，也会酿成重大风险。过于复杂的交易结构和产品设计，容易异化为金融自我实现、自我循环和自我膨胀。能源、粮食、互联网和大数据等特定行业、特定领域在国民经济中具有重要地位，集中了大量金融资源，需要防止其杠杆过高、泡沫累积最终演化为较大金融风险。

四是金融科技带来的风险。现代科技的广泛应用，使金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化，数字货币、网络安全、信息保护已成为金融监管的全新课题。互联网平台开办金融业务带来特殊挑战，一些平台企业占有数据、知识、技术等要素优势，并与资本紧密结合。如何保证公平竞争、鼓励科技创新，同时防止无序扩张和野蛮生长，亦是金融监管部门面临的艰巨任务。

五是房地产泡沫的风险。房地产与金融业深度关联，郭先生在《完善现代金融体系》一文中指出，上世纪以来，世界上130多次金融危机中，100多次与房地产有关。而目前，我国房地产相关贷款占银行业贷款的39%，还有大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业。房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”，一些头部房企债务风险突出。

此外，还有一重风险来自央行的货币超发。通货紧缩和通货膨胀都会对经济金融造成系统性损害。

央行行长易先生在《建设现代中央银行制度》文中指出，如果央行履职不到位，就可能出现货币超发，导致通货膨胀和资产泡沫，或者发生通货紧缩，甚至引发经济金融危机。

完善风险处置机制

此前由于分业监管，在一些业务交叉领域存在监管灰色地带，监管套利现象时有发生。近年来，各类金融活动渐次被纳入金融监管之列。如易先生在文中所言，要按照“管合法更要管非法”原则，加强对非法金融活动的认定和处置，保护金融消费者权益。

具体而言，对各类金融活动实施监管，易先生在文中指出，需要做到以下方面：

一是把好金融机构准入关，加强对股东监管，防止内部人控制。

二是加强监管执法，丰富执法手段，强化与纪检监察、司法、审计等部门协作。

三是加快监管科技和大数据平台建设，推动数据标准统一和监管共享。

四是强化监管问责，查处失职渎职和腐败行为。

五是统筹协调央、地金融管理，确保全国一盘棋，监管无死角。

易先生文章强调指出，要构建权责一致的风险处置机制。在其看来，责任清晰、分工明确是有效处置金融风险的前提，金融监管者负责金融机构市场准入和日常监管，是金融风险的最早发现者，也应当是金融风险的纠正和处置者。

不过，在过去较长—段时期内，金融监管权力与风险处置义务并未完全匹配。

易先生文章指出，金融监管部门只有切实承担风险处置责任，才会真正努力将风险消灭于萌芽状态，才有助于促进各方形成防范化解风险的正确预期。因此，要按照“谁审批、谁监管、谁担责”的原则，依法合规压实各方的风险处置责任。金融监管部门承担所监管机构的风险处置责任，央行承担系统性金融风险处置责任，地方健全党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，承担风险处置属地责任。

这一风险处置责任分工，在《金融稳定法》草案里得以明确。

风险处置“自救为本”

近年来，多种类型的金融风险事件暴雷，多家金融机构沦为高风险机构，甚至走到了破产的地步。

近两年对高风险金融机构的处置实例中可以看出，风险处置方式已从金融监管部门出手接管，逐渐转变为金融机构自救为主。

2021年6月，CBIRC发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，正式将银行保险机构建立“生前遗嘱” （Living Wills）予以制度化，要求金融机构以“自救为本”，将风险意识全面融入公司治理体系。

《金融稳定法》更是进一步从上位法的层面，对“自救为本”予以明确。

易先生在文中指出，“他救”客观上不利于形成风险自担的正向激励，往往是针对计划经济时期遗留问题而不得已采取的措施，属于“花钱买机制”。在市场经济下政府或央行出资的“他救”，一般以原股东破产清零为前提条件，要慎用，需要防止道德风险。

易先生文章强调指出，当前，我国社会主义市场经济体制已经全面确立，金融机构及股东作为市场主体，应当承担自主经营、自负盈亏、“自救”风险的主体责任。“自救”应成为当前和今后应对金融风险的主要方式。

在易先生看来，金融机构“自救”的能力来自市场经济下机构的股东出资和可持续经营产生的收益，“自救”的动力和自觉性则源于有效的监管。

为此，金融机构要建立市场化资本补充机制，按照监管规则计提拨备，加大不良资产处置力度，塑造金融机构健康的资产负债表。对于资不抵债的机构，则推动其有序实现市场化退出。

《金融稳定法》则要求，被处置的金融机构要压实主体责任，应穷尽手段自救、切实清收挽损，其股东要依法吸收损失。

当然，如果“自救”失败，除了由股东承担机构破产重组或清算的法律后果，为了保护中小存款人利益、防范系统性风险，“他救”机制和金融稳定保障体系则会发挥相应的作用。

《金融稳定法》规定，对于风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险，尤其是情况特别紧急、必须临机处置的，则由国家金融稳定发展统筹协调机制采取必要的措施。

如何及早把“烂苹果”捡出去

由于金融风险有很强的溢出联动特点，如果高风险金融机构不能及时处置和化险，将会对金融消费者的权益造成越来越大的损害，并会造成一定程度的动荡。

郭先生在文章中指出，及早把“烂苹果”捡出去，对于建设稳健高效的风险处置体系至关重要。

高风险机构如何实施有效的风险处置？郭先生在文章中开了“药方”：

一是“生前遗嘱”。金融机构必须制定并定期修订翔实可行的恢复和处置计划，确保出现问题得到有序处置。

二是“自救安排”。落实机构及其主要股东、实际控制人和最终受益人的主体责任，全面做实资本工具吸收损失机制。自救失败的问题机构必须依法重整或破产关闭。

三是“注入基金”。必要时运用存款保险等行业保障基金和金融稳定保障基金，防止挤提、退保事件和单体风险引发系统性区域性风险。

四是“及时止损”。为最大限度维护人民群众根本利益，必须以成本最小为原则，让经营失败金融企业退出市场。

五是“应急准备”。坚持底线思维、极限思维，制定处置系统性危机的预案。六是“快速启动”。有些金融机构风险的爆发具有突然性，形势恶化如同火警，启动处置机制必须有特殊授权安排。

这些风险处置手段，亦为《金融稳定法》所囊括。

《金融稳定法》正式出炉后，我国将在法律层面建立起一套完整的金融稳定制度和重大金融风险防范、化解和处置机制，为提升我国金融业筑起一道坚实的安全堤。

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