“政府债”新政下融资担保机构参与政府项目分析

自2014年重新修订预算法以来，国务院、财政部针对“地方债务”日益严重这一问题密集发文。从监管力度来看，可谓延续和保持了高压态势，力度不减、节奏不变。从文件的内容来看，主要是禁止地方政府变相违规融资，严控地方隐性债务，并采取了“疏堵结合”的方法治理地方债务问题。其中，在“疏导”方面，提出了允许地方政府设立或者参股融资担保有限公司，提供市场化的担保服务。这为我们融资担保机构参与政府项目融资担保（如无特别说明，本文所指的政府项目是指地方政府为更好的向社会提供公共服务而实施的包括城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业的项目）提供了法律和政策上的支持。但面对日益严苛的监管环境，融资担保公司参与政府项目的方法、方式如何？本文试从政府采购融资这一角度入手，分析融资担保机构参与政府项目的模式，并着重分析授信和考察要点。

一、融资担保机构开展政府项目的意义

1、政策和法律的支持

财政部2017年5月下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知 》【财预〔2017〕50号 】提出：“允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。”该规定的为我们开展政府项目融资担保提供了政策和法律支持。应该注意到这里用到“依法依规”这一字眼，应该理解为在政府债务乱象的背景下，财政部着重强调融资担保机构要依法参与项目，确保疏导得当，不至出现越疏越堵的情形。更深一层意思是融资担保机构作为政府项目融资的参与者，也受到了财政监管部门的监督，如果出现违法违规行为，同样会受到处罚。这也是我们应该注意的地方。

2、优化担保业务结构，降低担保公司整体经营风险

最新发布的《融资担保公司监督管理条例》强调了融资担保机构的准公益性质，并鼓励融资担保机构的业务向“小微”“三农”倾斜，这是融资担保机构日后的一个重要发展方向。但考虑到经济下行，小微企业不振的市场形势，在保证一定业务量的同时，开辟资信相对较好（政府信用）、风险相对可控、业务量相对较大的政府项目融资担保业务不失为优化担保业务结构、降低融资担保机构整体经营风险的一条出路。

二、政府债务监管文件一览

对于最近密集出台的政府债务类监管文件的内容和传达的精神，很多自媒体、咨询机构、金融机构都有许多详细精辟的解读和分析，本文不再班门弄斧，仅仅列举一下相应的监管文件，方便大家总体了解。

（1）2014年8月31日全国人大常委会通过的《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》（主席令第12号）

（2）2014年9月26日国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）

（3）2014年10月2日国务院发布的《关于加强地方政府债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

（4）2014年10月23日财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）

（5）2016年1月11日财政部发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）

（6）2016年10月27日国务院发布的《国务院办公厅关于印发地方政府债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）

（7）2016年11月24日财政部发布的《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法 》（财预〔2016〕175号）

（8）2017年5月3日财政部等六部委发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

（9）2017年6月1日财政部发布的《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）

三、几个误区

（1）监管文件并未禁止政府（如未特别说明，本文所指的“政府”指政府及政府部门）平台公司举债，禁止的是平台公司替政府违规变相举债。

平台公司的前提是公司法人，同样也是市场主体。从私法的角度讲，其享有作为公司法人应该享有的一切权利，这当然也包括举借债务的权利。从政府债务监管的角度来看，平台公司为了自己生产经营的需要，以自己的名义举借债务，并自行承担还本付息的责任也是符合监管规定和市场法则。当然，对于平台公司违规替政府举借政府债务，这是坚决不允许的。一些观点认为平台公司不能举债了，可能存在对文件的过渡解读。

（2）监管文件并未禁止政府采购（包括采购服务、工程、货物）行为，禁止的是政府通过滥用政府采购服务违规变相举债。

政府采购是国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。根据我国《采购法》的规定，政府采购分为采购货物、采购服务、采购工程三类。

因此，政府采购作为政府进行日常政务活动和提供公共服务的一项重要财政支出管理措施，不仅是履行政府职能的需要，更是我国法律赋予的权利。所以，文件无权禁止也不可能禁止政府采购，禁止的只是诸如把采购工程当作采购服务融资、虚构采购项目融资等滥用政府采购的行为。

（3）监管文件并未禁止平台公司参与BT项目，禁止的是政府直接参与的BT项目。

文件一再强调市场化原则，作为公司法人性质的平台公司当然可以和施工企业进行BT模式的项目运作，这符合市场运作和商业交易的固有规律。文件禁止的是政府直接参与BT项目。究其根源在于政府直接让企业垫资和不列预算分期偿债。这实质上就是形成了政府债务，当然不行。

四、融资担保机构参与政府项目融资担保的模式分析

在当下的政策导向和监管环境下，银行或其他社会资本参与政府项目的方式大概有以下几种：政府采购项目融资、参与PPP项目、参与产业基金。从资金进入的形式来说可以有贷款、股权、股+债等。对于PPP项目融资来讲，由于项目公司要靠经营收入偿还项目融资，还款周期多达十几年，甚至几十年。担保机构不适宜介入。而对于产业基金来讲，对于采用“股+债”的投资方式的机构，担保机构可以参与债权部分融资担保。对于这两种方式本文不做展开，仅探讨的是第一种形式：政府采购融资。

银行前期参与的大多数政府项目与政府采购融资这种（下图）本质上有一定的相似之处，如都是向平台公司发放贷款，最终的还款来源也都是政府。不同之处就是少了政府采购这一环节或者出现了“先购买，后预算（先上车，后买票）”“政府直接将本息列入预算”“政府提供各种担保”“虚构采购项目融资”等违规变相举借政府债务的行为。监管文件已经明确指出，严禁类似“政府向资金提供方承诺直接将本息列入预算”、“政府提供向银行或者信托机构提供各种担保”、“政府直接违规采购银行等资金提供方提供的融资服务”等行为。这是我们融资担保机构介入政府项目融资担保的契机，政府既然不能直接出面做担保了，那就找个政府背景的代理人做担保。显然，政府背景的融资担保公司作为这个“代理人”具有得天独厚的优势。

上文已经提到，文件并不禁止向平台公司发放贷款。那么仅就目前的形势来看，从平台公司角度，进行商业化转型是大势所趋，未来要作为一个纯粹的市场主体参与到竞争中去，并依靠自身的资产或者信用进行融资。从融资担保机构、银行的角度，政府项目依然是优质项目（尤其是现在这种经济大环境之下），毕竟有政府的隐性实力作为担保。对于银行积极介入而又需要一定增信措施的，担保机构可以寻求介入，并可以考虑参照政府采购融资这一模式（下图）。

在这种合作模式下，地方政府同平台公司是平等的市场主体，发生的也是纯粹的商业交易行为，二者之间是买卖（采购工程、服务）法律关系。平台公司与金融机构是借贷（项目贷款）法律关系。87号文积极鼓励参与政府项目融资的担保公司与平台公司受托法律关系，同金融机构是担保法律关系。这样一来，各参与主体之间都依法发生交易行为，各环节都依法展开。既满足了金融机构参与政府项目并且保证还款来源的要求，又满足了地方政府融资的需求，我们担保机构也得以参与其中。在这种模式下，也有助于平台公司在开展业务过程积极谋求转型，参与到市场竞争中来。

五、基于前述模式的业务考察

在操作政府采购项目融资时，应如何看待和审视平台公司这一融资主体，是更多的偏重行政职能部门，还是把其作为一个纯粹的市场经营主体？笔者认为，应以后者为准。这也是今后融资担保公司或银行等金融机构介入政府项目的核心原则。我们对一个普通企业进行授信审查时，查看企业税账、分析财物报表、提供风险缓释措施，做了很多，终极目的也就只有一个：确定企业未来到底能不能如期还款？平台公司也无二致，只不过由于具有政府属性的特殊性，操作起来应注意相关细节。具体的操作细节或注意事项，可参照以下内容（参照上图）：

① 环节：贷款额度确定

1、虽然文件着重强调“先预算，后购买”，但是在实践中，这一做法却并不现实。因为在有关部门提请大人列入预算的时候，还未确定实施项目所需的贷款本息，无法给出一个确数。一般操作是先同平台公司谈好项目，确定好资金规模、还本付息的方式、期限、利率等。项目实施部门据此提请当地人大列入预算。一般这项工作由银行等贷款机构完成。但有些时候，担保机构主动营销客户的时候还未确定相应贷款银行，所以在这个阶段，担保机构应主动了解相应信息，索要相应资料。

2、在银行或借款人主动联系担保机构提供担保的情形下。担保机构应积极同银行沟通联系，了解银行对具体项目的实施方案。除了解借款信息外，还应关注以下几个方面

1、除担保机构担保外，是否还有政府提供的相应担保（如保函、会议纪要等）。如果有的话，涉及违规，应重新考虑该项目；

2、银行对于政府债务监管的认识程度，了解其风控措施和要求，确保项目整体合规合法；

3、同银行积极协商，共同探讨应对合规风险的防控措施。

②环节：列入预算

1、考察项目采购服务应付款是否纳入当年财政预算；在实践中，我们看到的政府预算通常不会显示具体指向，也即不会列明预算的具体项目。我们可以通过要求项目实施部门提供相应报请预算的文件、预算批复等系列文件（例如：人大的纳入预算决议、市场办公会的会议纪要、财政部门出具的财政预算安排文件等）来佐证项目是否纳入预算。

注意问题：这里的纳入预算应该符合履行了纳入预算的法定程序和预算内容的合法合规性两个要件。履行了法定程序这个很好理解，也即是预算经过了地方人大的审批。至于预算内容的合法合规性指的是基于政府采购行为的预算本身要符合法律规定，避免出现“先购买，后预算”“采购期限超过三年”等违法违规情况。这里需要讲明的是，即使人大通过了预算，也并不代表拿到了尚方宝剑，高枕无忧。根据新修订的《预算法》第二十一条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。总得来讲，就是政府可以批也可以撤回，关键得看批的合不合法。

2、审核项目采购服务应付款是否纳入当地财政部门编制的中期财政规划；

先说一说中期财政规划是什么鬼。目前，我国政府预算实行是年度预算，预算内容规定了一年的政府收支计划。也就是未来一年之内我能收入多少钱、我要花多少钱都说好了，人大通过预算。但是实际中会出现需要跨年度支付的需要，只列一年的预算的话不足以应付需要多年连续支付的情况。所以就搞了个中期财政规划。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）提出实施中期财政规划。一般来讲，中期财政规划按照三年滚动方式编制，即第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算；年度预算执行结束后，对后两年规划进行及时调整，再添加一个年度规划，形成新一轮年度财政规划。说白了就是：中期财政规划的第一年具有约束性，直接约束当年的预算，而后两年规则是指导性的，大体定个框框，心理有个数，根据需要到时小修小补。

根据上述分析，中期财政规划的期限是3年，这样就决定了政府采购的期限不能超过3年，因为超过了3年预算列不到。

在具体审核项目时候，如果项目期限超过一年，应该着重审核财政部门编制的财政规划是否有拟实施项目的付款支出计划。

③阶段：政府实施政府采购

1、审核是否遵循了先纳入预算，后购买服务的顺序。在这里需要说明的是，虽然文件一再强调要先有预算后采购，但是就像上文提到的那样，在向申请人大列入预算的时候必须是确定的金额。这里其实是政府采购部门现有采购的计划或者意愿，并根据项目情况确定要列入预算的金额。待人大通过预算后，政府采购部门再实施采购行为。从根本上来讲，这不算违背“先预算，后采购”的原则。从实际操作上来讲，就是此时的采购合同签署日期应该在预算批准之后，这是实际操作中需要关注的地方。

2、考察政府采购的合法合规性。政府实施采购行为是列预算的前提和基础。一旦政府采购行为涉嫌违法违规，不仅影响预算的有效性，更造成了整个项目的推进。一般来讲，政府采购行为的审查主要包括两个方面：

第一，是否遵守了政府采购的基本程序的法律规定；审核的依据主要是即《政府采购法》《招标投标法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》《中华人民共和国招标投标法实施条例》。这四部法律法规以及基于它们所制定的部门规章和地方性法规和规章，构成了我国政府采购和招标投标领域的法律体系。考察内容包含但不限于采购的标的物是否在当地的采购目录中（一般从当地政府的采购官网查询）、采购是否进行了招投标或者其他方式确定供应商等。

第二，是否有“虚构标的物、虚构项目”“采购期限超过3年”等情形。对于是否虚构项目来讲这个考察应该不是难点，只要通过要求提供相关政府采购的批文、可研并实地察看项目等手段基本可以排除风险。对于是否超过3年的采购期可以审核相应采购合同、招投标文件、政府批文等也可以核实清楚。

3、对于贷款主体（平台公司）的考察。虽然对于平台公司不能像普通企业那样进行从行业发展、经营状况、财务情况等传统维度的考察，但平台公司依然有值得关注的地方。

第一，考察平台公司的综合实力。主要包括其信用情况、财务状况、经营状况、承担的基建职能大小、运营政府项目的时间长短、同政府的合伙模式（也就是政府财力以何种方式进入平台公司。如奖励、补贴等）、政府的重视程度。如果上述各指标都较为优异，出现风险的概率相对较低。

第二，考察平台公司是否新注入了禁止注入的资产，包括诸如储备土地、公益性资产等，这是文件命令禁止的行为。考察该项内容可以看出，地方政府对于文件的了解和关注情况，便于我们知悉地方政府对于文件的一个执行力度。虽然单单注入资产可能在实际当中并不会影响项目的整体效力和实施，但仍然可以把此项内容作为考察衡量项目的一个因素。

第三，考察平台公司是否有实际经营能力或能够产生现金流；这主要是考虑到根据文件的精神，纯粹承担地方政府融资职能的公司即将成为历史，类似企业的转型改革势在必行。而考虑到未来转型的不确定性，一旦出现转型失败或者地方政府进行平台公司重组，贷款主体的独立法人资格、相应资产势必会受到或多或少的影响，为了以后操作便利和风险防控的需要实际操作中可以选择能产生现金流的平台公司。这样会对贷款多一重保障。

第四，考察平台公司未来是否有转型的趋势或计划；对于没有实际经营能力或者没有现金流的平台公司，可以适当关注其是否有转型趋势或计划。同上一条的考察目的一样，未来如果能成功转型，同样可以保障贷款的回收。

④阶段：支付采购款阶段

1、考察区域信用环境。近三年当地政府、平台公司有无贷款违约情况或其他负面信息；

2、评估当地政府是否能承受贷款实质违约，即由于政府有意或者无意等因素最终导致还款不能；主要考察当地政府的投融资体系是否已经搭建完毕、健全完整。如果投融资体系完备且运转良好，一般情况下政府是不会允许出现平台公司违约情况，因为这对投融资体系可能造成较大冲击。不过就目前了解到的情况，还没有见到过政府违约的情况，相信这也是担保公司、金融机构及社会资本喜欢做类似项目的原因。

3、评估地方政府财政实力和还款能力；该方面的数据测算可参照2011年国办发明电6号《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》中关于政府财力情况、债务情况的测算标准。

第一是收入情况，包括地方经济总量（以GDP为准）、地方财政收入等；

第二是负债情况，包括地方政府负债率（年末负债率/GDP，参考数值不高于60%）、地方政府债务率（年末债务余额/地方综合财力，参考数值不高于110%）、地方负债限额。

第三是偿债能力分析。包括地方政府偿债率（当年偿还债务本息/当年综合财力，其中当年综合财力=地方一般预算本级收入+转移支付即税收返还+国有土地使用权出让收入+预算外财政专户收入） 的计算。

需要说明的是，上述测算方式是政府以政府行政命令作为保障基于审计获取相应数据后进行测算。但在实践中，大多地方对于本地政府的债务数据不易获得。这时候可以只能采取相应替代方式：第一，考量地方发债平台的财务数据。这是因为评级报告会披露平台的财务数据，比较容易获得。而且发债平台公司多为大型公司，承担了较多的政府基建职能，可将平台公司的财务数据作为参照。第二，综合考量地方的GDP、地方收入等情况；第三，网络查找第三方机构提供的地方政府负债、财力分析资料。获取相应数据综合考察地方政府的偿债能力。

4、评估当地政府对于举借地方债务的认识程度；政府项目具有与普通信贷业务不同的特点，项目的风险不仅来自于市场风险，更大一部分是合规风险，尤其是在较为严苛的监管环境之下。然而，项目合规风险的防控更多需要政府和平台公司自己去掌握和把控，如果政府和平台公司对于当下监管文件不了解、不明白，难免会出现违规风险，继而影响整个项目。