一文读懂：中华人民共和国经济运行的底层规律！！

我国经济在1978年之后，走上了一条改革开放的道路。

改开的核心内容是市场化改革，是调整政府和市场之间的关系。

而改开的起点是高度集中的中央计划经济，所有的资源都集中在政府手中，所以改开既是市场化改革的过程，也是以政府为主，政府强力干预和推进经济运行的过程。

而这个以政府为主，首先是以中央政府为主。

计划经济时代，中央财政统收统支，导致地方活力受到压制。

改开从放开搞活开始，所以把很多事权交给了地方，以提高地方政府的主观能动性。

于是钱从哪儿来，就成了地方政府要面对的首要问题。

财政包干

跟上面要钱肯定是不行的，上面要有钱就不用改革了嘛。

上面只能给政策。

于是，财政包干制就出现了。

大家对家庭联产承包责任制都非常熟悉，用一句话来概括它的模式就是“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。”

财政包干跟这个非常类似。

地方政府对上面安排的财税上解目标包干负责，超支不补，结余留用。

这个形式极大地激励了地方政府的积极性。地方政府在利益驱动下，迅速动了起来。

中央财政也受益于此，国库压力得到很大的缓解。中央财政收入的占比由1979年的20.18%，上升到1984年的40.5%。

但是这个包干也有很大的问题。

首先，它没有固定的标准，上解基数递增比例等等往往都是谈判的结果。其次，因为要谈判，所以央地博弈的情况非常严重。

由于上解基数跟预算内收入有关，于是为了降低谈判基数，同时也为了不被鞭打快牛，地方政府开始往预算外收入想办法。

比如，这边对企业减免税“藏富于企”，然后那边再通过收费赞助、集资摊派收一些回来，就可以避免和中央分成。

于是乡镇企业在地方政府明里暗里的支持下，出现了蓬勃发展。

这一阶段，预算外收入增长迅猛，增势远高于预算内收入。

1982-1992年，地方预算外收入年均增长30%，远超过预算内收入年均19%的增速。

到1992年，地方预算外收入已经达到预算内收入的86%，妥妥的第二财政。

而与地方财政实力的日益扩大形成对照的是中央财政收入的日趋单薄。

财政包干没几年，中央财政在总财政收入中的占比，就从1984年的40.5%，降到了1992年的28.14%。

1979-2000年中央财政和地方财政收入占比

收入都被地方截留了，结果就是枝粗干弱，中央财政捉襟见肘。

用时任财政部长王丙乾的话来说，就是穷得只剩下背心和裤衩了。

等刘仲藜过来接任的时候则已经是“连背心都没有，只剩下裤权了。”

中央空虚，财税分配体制改革势在必行。

分税制改革

1994年，分税制改革启动了。

分税制改革是我国历史上一次极重要的改革，它深刻影响了后续地方政府发展经济的模式。

此后我国税制的一些改革，比如重新调整分成比例，再比如2001年所得税税改，都是在这个改革的基础上加加减减，不改趋势。

分税制改革把税收分为三类，中央税（如关税）、地方税（如营业税）和共享税（如增值税），重新划分了央地分配比例，并分设国税地税两套机构进行垂直管理，与地方财政部门脱钩。

这其中最重要的就是增值税。

增值税在改革之前是最大的地方税，但在改革后则成为共享税，中央拿走75%，留给地方25%。

受此影响，1994年当年中央财政收入就实现了203.5%的增长。

上图中，中央财政收入（红线）在1994年有一个巨大的跳涨，反映的就是分税制的成果。

当然，与中央财政收入相对的就是地方财政收入有一个断崖性下跌（灰线）。

分税制具有计算科学征收规范等很多优势，它通过税收的重新划分，成功地重塑了央地关系，大大增强了中央政府的宏观调控能力，不仅有利于中央推动改革任务，进行产业布局，而且为抵御后来的国际金融危机冲击打下了基础。

不过，凡是都有两面性，分税制成功的背后也留下了一些问题，其中最大问题就是央地财权和事权的不匹配。

地方政府的财权被收走了，但事权还留在手里。

而做事情是需要花钱的。

文教体卫基础设施，哪一样都要花钱，那么没有了财权的地方政府该怎么办呢？

地方政府将目光看向了土地。

土地财政

土地财政的出现具有必然性。

分税制改革之后，地方税收大幅减少，而预算外收入又随着费改税的进程被纳入预算内，地方财政收入在预算内外这两个方向都受到了大幅度的压缩。

地方政府不得不另谋出路，土地财政就此登场。

不过土地财政也不是一开始就那么显眼，它有一个成长的过程。

受限于我们的发展阶段，90年代我国城市化才刚刚起步，发展较好的乡镇企业也多是建立在集体土地之上，城市土地的价值还没有得到充分的体现。

但1998年出现的两件事情，加速了土地财政的进程。

一是为应对亚洲金融危机的冲击，国务院于1998年7月3日发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式宣布福利分房年代的结束，开启了住宅商品化时代。

二是8月29日《土地管理法》进行修订。

新土地法规定农村集体土地必须经过征地环节变成国有土地之后，才能转成建设用地，这一要求确立了地方政府对土地建设的垄断权力。

有动力，有条件，还符合中央的政策方向，地方政府的土地财政从此走上了快车道。

此后地方政府的土地财政依赖度不断提高，到2008年次贷危机之后，更是再上台阶。

根据财政部公布的2021年财政收支情况，2021年我国国有土地使用权出让收入为87051亿元，而地方一般公共预算收入为111077亿元，土地收入相当于地方公共预算收入的78.37%，已经完全顶替了财政包干时代的预算外收入，成为分税制改革时代的第二财政。

地方政府发展经济的方式也从之前的工业化变成了工业化与城市化。

房地产的黄金时代到来了。

地方债务风险

土地财政已经看着很威风了，但其实第二财政并不是土地的最大威力，土地资本化才是。

由于土地的金融属性，一块钱的土地可以撬动数倍于己身的资金。

为了发挥出土地的金融属性，各地政府纷纷成立城投公司等融资平台，将土地资本化撬动海量的银行资金。

另一方面，城投公司的政信优势也帮助它们开拓了城投债等直接融资方式。

土地和金融的结合，让土地财政插上了翅膀。

对土地金融来说，2008年是一个尤其重要的时点。

2008年为应对次贷危机的冲击，国家推出4万亿刺激计划。

地方政府由于承担了大量的基建投融资任务，融资平台的融资作用更为凸显。这一时期，地方政府融资平台公司的数量快速增长，并开始大规模举债。

在海量资金的推动下，我国的城市化进程飞速推进。

据2020年的一篇报道，18年来中国城市化的速度不但名列世界第一，而且还呈现出加速度的趋势。

2021年11月6日，国家统计局副局长、党组成员李晓超在中国城市百人论坛2021年会上表示，第七次全国人口普查数据结果显示，十年来，我国人口持续保持增长，结构发生了较大变化，城镇化率持续提高。近十年来城镇化率持续提高，是建国以来提高幅度最快的十年。

然而，在城市化的繁荣景象下，地方政府债务风险也在不断积累，并逐渐尾大对整体经济构成了威胁。

2010年，平台乱象终于引起了监管单位的注意。

据银监会2010年6月通报，全国地方政府融资平台的债务总额为7.66万亿元。

但说实话，乱象我认可，但这数我没法信。

原因一：

7万亿也就是全国一年的政府发债规模，如果平台债务才7万亿的话，那么只要一年就可以消化掉。

可事实上，政府融资平台的债务消化直到今天也没有结束。

更何况，这里的7万亿还是个总数。

如果债务规模跟经济规模成正比的话，那么其中一二线城市的平台融资规模应该占大头，而这部分债务显然是有保障的，不能跟贵州独山县的地方政府债务混为一谈，共同归入到风险隐患一列。

原因二：

关键像独山县这样的400亿融资，也根本就不在银监会统计的平台融资当中。

所以，7万亿肯定偏低。

至于为什么没有统计进来，请看原因三。

原因三：

地方政府融资平台的债务总额是怎么统计出来的呢？

第一步，银监会先让银行根据监管标准划分企业性质，把平台企业单拎出来。

第二步，汇总平台企业贷款总额。

第三步，统计地方政府和平台企业在交易所和银行间市场的发债数据。

第四步，将银行贷款和债务工具总额汇总，得出地方政府融资平台的债务总额。

这个过程没有问题，有问题的是影子银行的数据绝大多数都不在其中。

影子银行早已有之，只是以前不为人所注意。

但2008年的反危机措施成了影子银行发展的转折点。

为了解决银行资金不能投入股权和资本市场的限制，也为了解决政府不能担保的限制，金融机构和政府分别创新出影子银行和地方政府融资平台来加以应对。

在大家共同的创新推动下，2017年藏在表外的影子银行融资规模已经超过100万亿元的水平。

2020年12月银保监会政策研究局、统计信息与风险监测部课题组发布《中国影子银行报告》估算了影子银行规模。

即使是按照狭义口径统计，影子银行规模也得有39.14万亿元！

显然，不管是哪个口径的比较，平台融资的规模都远超表内的7万亿！

总之，因为地方政府债务风险的高度积累，监管部门从2010年起发布了一系列监管文件，开始对地方政府融资平台进行管控。

这之后除了2015-2016年由于经济下行压力过大，而放松过一段时间之外，全部都处于去杠杆降风险的调控阶段。

而在2017年12月的十九大报告中，防范化解重大风险甚至成为三大攻坚战之首。

连番调控压力之下，我国经济的去杠杆过程直到去年底的中央经济工作会议才算告一段落。

地区不平衡和贫富差距

伴随着地方政府的高举高打和城市化工业化进程的迅速推进，一些经济不平衡现象开始凸显。

首先是城乡发展的不平衡。

城乡发展不平衡有一定的历史必然性，这个不为中国所独有，因为后发国家需要通过工农业剪刀差来完成原始积累，为城市化和工业化创造条件。

但我国经济中地方政府的经营角色却加深了这种不平衡。

其次是地区发展的不平衡。

沿海地区在地理上有先天的生产和物流优势，所以随着出口的飞速增长，制造业开始自然而然地向沿海省份集聚。

这种产业集聚虽然跟分税制改革无关，但由于规模经济和范围经济的缘故，地区间经济发展水平和财力差距从20世纪90年代中后期开始逐步扩大。

而当它们加上土地财政的杠杆之后，地区差距不可逆转地加速扩大。

强者愈强，弱者愈弱的地方发展格局形成了。

第三是民生投入不足，严重落后于生产投入。

受客观条件所限，我国税收以间接税为主，以直接税为辅，而间接税中又以增值税为大头。

以2021年全国税收情况为例。

2021年全国税收收入172731亿元，其中，国内增值税63519亿元，企业所得税42041亿元，而个人所得税仅为13993亿元。

跟增值税直接相关的企业——尤其是制造业企业——的重要性显然远高于个人。

由于利益相关，地方政府的关注点始终都放在招商引资和对企业的支持维护上。

地方政府往往从土地开发开始，就介入到企业的生产经营当中。

所以，生产投资型政府成为我国经济的一个重要特征。

此起，彼伏。

跟政府对企业的高度重视相对应的，就是地方政府在民生方面的投入滞后，事实上，民生投入往往也是因为招商引资的配套而存在和改善。

受此影响，社会经济出现了一边产能严重过剩，另一边却居民在科教文卫养老助残等方面的需求长期处于饥渴的状况。

最后是贫富差距加大。

由于土地财政的存在，房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣，一损俱损”的关系。

这就导致城市房价有着强烈的上涨冲动。

而不断飞涨的房价则严重挤压了居民的消费，并导致居民财富的两极分化。

未来挑战

克服掉前面说的这些不平衡，经济就能迎来可持续发展。

但是平衡是结果而不是手段，是目标不是过程。

那么，要想达到平衡的目标，该从哪里着手呢？

这个工作肯定很难。况且，我们现在的经济环境还非常恶劣。用一句话来描述就是，科技革命的动能衰竭让整个世界都处于存量竞争的状态中。

而改革是靠增量来推动的，因此存量经济的到来给我们的下一步改革带来了巨大的挑战。

从逻辑上讲，迎接挑战要靠产业升级——产业升级制造增量，然后在增量中调整矛盾，推动经济社会重回平衡。

那么作为掌握核心资源、并且深度参与经济发展的政府，该如何设计、如何行为，才能实现产业升级呢？

1、统一大市场。

地区经济的不平衡受客观条件所限，尤其是地理条件所限，是不可能做到平等的，但是人均可以平等。

2019年有一个中央财经委第五次会议“研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局等问题”决议。

在这次会议中，中央明确了中心城市和城市群作为承载发展要素的主要空间的作用，并提出要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

这就是说，区域经济不再追求平等了。

今后大家要根据自己的禀赋特征发展，未来城市发展出现分化是正常现象。

但区域经济不追求平等，并不等于人员放弃追求平等。

恰恰相反，如果能够在各地依据禀赋特征发展的同时，让人员在全国范围内自由流动，那么就可以抹平人均上的差异。

这就是今年3月中央出台“关于加快建设全国统一大市场的意见”的背景。

换句话说，统一大市场一方面让各地互通有无，有利于各个地区发挥比较优势；另一方面让要素在全国范围内自由流动起来，有助于抹平人均的差异。

2、增加民生投入，缩小贫富差距。

前面说了，在之前的发展阶段，地方政府过于关注企业，导致民生投入不足。

但民生投入短期来看是个净投入，是需要花钱的事。这就需要中央对央地财权事权做出重新调整，以补充地方财政的力量。

事实上，这方面的动作也已经有了。

首先是2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》。

这个方案是1994年分税制改革以来的最大央地财税改革动作，方案目的在于增加地方收入，“缓解财政运行困难”，增强地方自主权。

其次是今年4月中央深改委第二十五次会议审议通过的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》。

这个意见明确提出“要理顺省以下政府间财政关系，使权责配置更为合理，收入划分更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力，促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展。”

这既是对前面统一大市场的财政支持，也是增加基层财权的改革举措。

3、地方政府职能转型：从生产投资型转为服务型。

转型一方面是对生产投资型的反思。

以往的生产投资型政府取得了巨大的经济成就。

但这种成就跟当时的落后简单的发展阶段息息相关，而当改开取得一定成绩、经济体量发展到一定阶段后，政府就需要重新审视自己和市场之间的边界了。

政府的管理半径受到复杂多变的市场经济和不断抬高的知识密度的严峻挑战。

雪上加霜的是，在当下的存量经济环境里，投资的边际效益也在加速递减。

这个时候如果政府仍然保持路径依赖的话，不排除会适得其反。

转型另一方面则是对服务业兴起趋势的顺应。

随着技术的进步，工业吸纳就业的能力会越来越弱。

就业只能靠服务业的发展，而服务业的发展离不开城市化和人口密度。

服务业的重点是人。作为对服务业发展的响应，就需要政府从生产投资型向服务型转变。

事实上，地方政府也必须要学会从固定资产投资到人力资本投资的转变，这样才能有利于推动产业的全面升级。

4、国际国内双循环

外部不平衡是内部不平衡的表现。

地方政府主导的投资活动经过长期积累，一方面带来了制造业的庞大产能，另一方面也压缩了居民的消费能力。

这从经济结构上讲，就导致了内部消费不足，外部长期巨额顺差的内外部失衡现象。

居民消费的比重在2010年触底34.33%，到2020年回升至38.2%，但仍然远低于欧美日韩。

世界工厂和长期顺差的名声看着威风，但实则隐患巨大。

首先，这意味着中国会陷入全球的贸易摩擦当中，不利于塑造有利于我国的发展环境。

眼下因为疫情肆虐，世界各国需要中国开动马力提供物资，但时过境迁之后，这些支持全都会变成指责中国倾销产能的借口。

其次，影响GDP的不是出口，而是净出口。

2021年净出口对经济增长的贡献率为20.9%，今年上半年受疫情影响，消费投资遭受重挫，净出口的重要性和贡献度只增不减。

我国进出口能够在高位保持高速增长，实属不易。

但这却也是受益于疫情期间的安全岛效应，世界工厂才能马力全开，释放产能。

这固然提振了我国经济，但随着欧美对疫情的适应和生产重启，净出口必然会被其国内生产所代替。

净出口现在有多么重要，那么届时的减少就会带来多大的压力。

最后，结构性改革的目标是调整产能，而不是释放产能。

我这里并不是说我们的出口是无效产能，但眼下的国际市场虽然有助于缓解国内的产能压力，但却与我们调控产能和产业升级的方向并不相符。

在当今以美元为中心的国际货币体系和贸易体系中，我们的物资和美元的地位是不平等的。

美国可以凭借美元随意转移内部矛盾，而我们只能被动承受外部矛盾。

这就是美元霸权的力量。

都是净出口，在中国看是顺差，是在拉动经济，但在美国看，这就是齐纨鲁缟，是在用自己的外部失衡来扰乱中国的内部平衡。

而现在中美对抗的趋势已经形成。

当美国用逆全球化来打击中国净出口的时候，外部矛盾就会和内部矛盾累加到一起，给我国经济造成巨大冲击。

所以，从强化自身体质抵御美国冲击的角度来说，我国有必要尽快启动内需，打造以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

5、金融领域改革：直接融资和去杠杆。

债务风险大杠杆率高是当前世界经济存在的普遍问题。

据中国人民银行《2021年第四季度中国货币政策执行报告》，我国宏观杠杆率在2020年末达到280.2%之后开始稳步下降，到2021年末降至272.5％。

这个水平虽然低于欧美（据国际清算银行数据显示，美国2021年末宏观杠杆率为280.8%），但也相差不远。

分部门看，2021年末我国企业杠杆率为153.7%，居民杠杆率为 72.2%，政府杠杆率为 46.6%。

而美国的企业杠杆率为80.6%，居民杠杆率为78%，政府杠杆率为122.2%。

两厢比较，中国是企业负债高，美国是政府负债高。

总的来说，世界各国都面临着去杠杆化解债务风险的难题。

不过，跟欧美比较起来，我国的债务化解空间明显要大很多。

原因很简单。

因为我国的融资体制以银行贷款这种间接融资为主，而欧美由于资本市场发达，企业融资普遍以股权这种直接融资为主。

据统计，2020年我国直接融资比例为12.6%。

这个数字其实已经属于近年来的高点。

易宪容（2019年）曾经提供过一个数据：

全口径直接融资规模占社会融资总额的比重，在2007年股权分置改革完成后由2002年的4.95%上升到11.09%，最近10年基本保持15%左右，而股权融资规模基本在5%左右徘徊。而美国股市融资占整个融资体系的比重则达80%以上。

显然，如果我们能够把我国企业部门的债项融资转化为股权融资，把企业杠杆自然就会得到大幅压降。

换算一下，如果我们可以把企业直接融资比例从12.6%提高到60%，那么就可以将宏观杠杆率直接压降到200%以内。

宏观经济中的债务风险将得到极大缓释！

所以资本市场改革和供给问题，不光是金融供给侧改革的重要环节，更是我国降杠杆调结构提质增效的关键一步。

而这就是建设多层次资本市场，推动资本市场改革，落实注册制的最大理由。