李舴玉｜大数据算法技术影响下环境行政决策问责制的调适与完善

李舴玉

中南财经政法大学法学院硕士研究生

要目

一、引言

二、现行环境行政决策问责机制之构造

三、大数据算法技术参与下环境行政决策问责机制之不足

四、大数据算法技术参与下环境行政决策问责不足之归因

五、大数据背景下环境行政决策问责机制之完善

六、结语

大数据算法技术于环境行政决策中的应用，是当下补足环境行政决策所需信息缺乏与决策者有限理性之短板所亟须。然而，基于科技决策技术本身之专业复杂、透明度不高以及难以解释的特性，加之以大数据算法开发设计者这一新型主体参与其中的考量，因此对问责的全面性与准确性提出了较高的要求。但是，基于目前我国环境行政决策问责机制的具体建构，问责主体能力应对技术专业性的不足、问责客体因决策参与者复杂度的提升而难以确定、问责原因对透明度欠缺的算法决策机理适用困难、问责程序欠缺全面具体的规范性指引以及问责处理结果之达成缺乏对大数据算法技术影响之考量的现实窘境，使得问责难以有序进行。对此，通过构建大数据算法决策特别工作组辅助式的问责主体结构、完善具体问责客体类型、明确决策者的算法解释义务、建立科学规范的问责程序、并对技术参与影响下的问责处理结果情形予以规范与细化，对大数据算法决策技术引入后的环境行政决策问责机制进行调适与完善，以为大数据算法技术参与下环境行政决策失当的有效问责提供支撑。

一、引言

“管理就是决策”环境行政决策作为应对环境问题，实现环境保护与治理行政目标的关键一环，对其正当性的确保至为重要。国家行政机关作为政策的制定者与执行者，其价值判断往往直接影响到人类的生活环境与生态环境。是故，为破解环境行政决策中的委托代理问题、防范领导干部道德风险等难题，也为规避不合理的问责对行政行为积极性的打压，全面准确的问责机制对于环境行政决策正当性的保障具有积极的意义。随着大数据时代的到来，国家日益重视科学技术在环境管理领域的应用。于环境行政决策领域中，试探性地引入了大数据算法技术以应对环境信息缺乏与相关决策者有限理性之短板，建立了如大气污染控制费效评估及空气质量达标规划辅助决策系统、高精度三维网格模型等以为相关管理决策的作出提供支持。但是，科技决策所依据的大数据算法自身之高效有用性无法确保决策结果的必然正当，仍需有效的问责机制予以提供兜底性的保障。然而，基于大数据算法技术自身之专业复杂、透明度不高以及难以解释的特性，加之以算法开发设计者这一新型主体参与其中的考量，使得现行依据《关于加强环境监管执法的通知》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》《重大行政决策程序暂行条例》等相关规定构建的环境行政决策问责机制难以应对，致使无法通过全面准确的问责，为“罪责相适应”的问责结果的输出提供保障。因此，于环境行政决策问责机制的建构中，纳入对大数据算法决策技术参与决策后所出现的新的问题指向的考量，并依此对现行规定予以调试、不足之处进行完善，以为环境行政决策的正当性提供支撑与保障，至为重要。

二、现行环境行政决策问责机制之构造

环境行政决策是指行政机关就拟定中的环境利用行为可能造成的环境妨害、环境损害以及可能出现的环境风险与各环境利用行为成本效益等一并做出分析判断，并最终做出决定的行为。基于作为政策的制定者与执行者的国家行政机关对决策结果的直接影响性，故而必须重视对权力拥有者在环境行政决策方面的问责，以为正当决策的做出予以保障。目前，我国尚未有涉及环境行政决策问责的统一法律，相关具体规定与问责依据主要散见于中央层面的法律法规与规范性文件及地方性的政府规章之中。如环境保护法明确规定了政府的环境保护责任；《环境影响评价法》《重大行政决策程序暂行条例》控制性的规定了环境行政决策的正当程序；《关于加强环境监管执法的通知》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》提出了环境决策终身责任制并对行政决策责任进行了细化；以及《江苏省重大行政决策程序实施办法》《云南省重大行政决策终身责任追究办法（试行）》所进行的地方性立法探索等等。依此，概而言之，目前我国环境行政决策问责机制之构造主要涉及五方面的基本要素，即问责主体、问责客体、问责范围、问责程序与问责处理。

环境行政决策的问责主体

环境行政决策的问责主体即指针对不当环境行政决策，由“谁来问责”的问题。依据我国现行法律法规及规范性文件等规定，环境行政决策的问责主体既存在“同体问责”，也包括“异体问责”，主要可归为以下三种类别：第一，政府问责。政府问责即指政府对其自身是否履行正当环境决策做出责任所进行的内部监督与追究。一方面是由上级行政机关所进行的问责。如依据环境保护法第67条的规定，上级人民政府及环境保护主管部门有权对下级人民政府及其有关部门的环境保护工作进行监督；再如《重大行政决策程序暂行条例》第8条对上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督的规定。除此之外，还包括专门行政机关即由监察机关与审计机关所负责的问责。如体现为《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》对监察部门监督政府环境保护工作所进行的指引性规定，以及审计机关就有关部门及工作人员于环保资金使用方面的监督与追究。第二，党的问责。即依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《中国共产党问责条例》等，地方党委可以对具备党员身份的环境行政决策做出者进行党纪监督，并对其不当行为追究责任。第三，人大问责。根据宪法第2条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第2条以及环境保护法第27条等关于人大监督机制的规定，作为国家权力机关的各级人大及其常委会有权对涉及环境行政决策活动的有关部门进行问责。

环境行政决策的问责客体

环境行政决策的问责客体即指问责对象，是指在环境行政决策不当的情形下，应当“向谁问责”。就一般环境行政权力的行使而言，基于其运作比较简单、主体相对单一、各主体之间权责边界基本清晰的情况，因此确定权利主体并找准问责对象的难度并不大。然而，环境行政决策则与之不同。基于环境问题的复杂性以及环境风险的科学不确定性等特征，环境行政决策的运作过程相较复杂，通常包括决策起草、公众参与、专家论证、风险评估等一系列流程。相应的，其参与主体也就颇为众多，落实责任主体也就相较困难。对此，我国也已有法律及规范性文件进行了回应。即除了依据《中国共产党问责条例》第3条和第6条、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》第3条的规定，可对环境行政决策者这一直接性的责任对象进行问责外，2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》第38条至第41条分别对于决策机关、决策承办单位或者承担决策有关工作的单位、决策执行单位、承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等责任承担进行了具体规定，确定了此类关联决策责任主体在某些情形下的追责事由。

环境行政决策的问责原因

环境行政决策的问责原因是指对于某一环境行政决策“为何问责”。环境行政决策不当是问责的前提，此时即涉及到对于环境行政决策不当的认定。从2015年国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》第10条对于“不顾生态环境盲目决策、造成严重后果，需要依法依纪追究有关领导和责任人的责任”的规定；直至2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》第38条对于“违反规定的决策”与“违反规定造成严重后果的决策”所需承担责任的规定，也逐步实现了从单一事后追责到预防与事后追责相结合的责任情形的全面化。为保障对不当环境行政决策的有效追责与避免相关责任主体对责任后果的不合理承担，对于环境行政决策不当的认定，需要依据现行有关规定同时进行实质标准与程序标准的认定与判断。

环境行政决策的问责程序

环境行政决策的问责程序即指在环境行政决策不当的情形下应当“怎么问责”。目前，我国尚未有关于环境行政问责程序的专门性规定。但依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第三章“实行问责程序的规定”、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》第15条对责任追究的申诉及第16条对复出时间的限制、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》有关对监察机关及环保行政主管部门追责范围等的现有规定，环境行政决策的问责程序可归纳为主要包括问责启动与调查、决定与执行、监督与救济的运作过程。

环境行政决策的问责处理

环境行政决策的问责处理是指环境行政决策的担责客体应当以何种方式承担责任。目前，由政治责任、行政责任、法律责任和道德责任所构成的“四责任说”，是当下学者普遍认同的行政决策责任划分类型。但单针对于环境行政决策这一领域，鉴于我国尚无相应法律规范与之配套，因此对此四种责任类型需要进行解释性的适用。第一，就政治责任而言。环境行政决策的政治责任是指有关国家机关及其工作人员所作环境行政决策不当，有违社会公共利益而并非必然达到违法程度，因而受到的责任追究与制裁。在宽泛意义上，可以将党纪责任归入政治责任的范畴，故除人大及其常委会外，对具有党员身份的责任对象，也可由地方党委对不当环境行政决策进行政治责任的问责。主要包括罢免、撤职、引咎辞职以及撤销党内职务、留党察看、开除党籍等多种政治责任承担形式。第二，就行政责任而言。需要明确的是，此处的行政责任仅指政治与行政二分理论下，与政治责任相对应的行政责任类型，即内部行政责任。于环境行政决策领域中，则意味着通过上级行政机关或专门机关对因决策者的有限理性等原因所造成的环境决策不当的问责，而要求相关政府人员通过取消评优评先资格、责令公开道歉、引咎辞职、责令辞职、建议免职等形式承担相应行政责任。第三，就道德责任而言。其主要指称有关决策主体在非强制性的情形下，基于自身心理活动或他人谴责评价而通过赔礼道歉、自我批评等形式主动进行责任的承担。第四，就法律责任而言。并非所有法律责任均属于行政决策责任追究的范畴，涵盖行政法律责任和刑事法律责任两种类型已得到普遍认可。于环境行政决策领域，当有关决策主体的决策违反了法律法规所明文规定的义务，即应根据公务员法、行政诉讼法等的规定承担相应的行政法律责任；当相关决策人员的不当环境决策可能触犯刑法所规定的玩忽职守罪、渎职罪等罪名时，此时就需有关责任主体承担相应的刑事法律责任。

三、大数据算法技术参与下环境行政决策问责机制之不足

大数据算法技术于环境行政决策领域的应用

一项环境行政决策形成的全过程主要包括目标制定、信息调查、方案设计、方案评估、方案选定与反馈调整六个阶段。与此同时，基于其一改传统秩序行政下“面向确定性的决定”之特性，风险行政、复杂行政、系统行政、过程行政之定位所带来的环境行政决策的科学不确定性、复杂性以及动态性等特征使得对决策的做出提出了更高的要求。然而，实践中的环境行政决策不当事件仍时有发生。如咸阳市以“亲水近水”之旗号修建“咸阳湖”以打造城市水景，实则背后存在城市地价上涨之利益助推，致使坝前泥沙淤积严重；专家学者、决策者对于“PX项目”所造成污染程度的认知局限或认知偏好，诱发公众因不愿承担不可确定环境风险的集体抵制等等。究其原因，作为环境行政决策基础的环境信息的匮乏与决策者的有限理性成为一项正当环境行政决策做出的主要掣肘。

以“4V”归纳大数据的特点已得到学者们的普遍认同，即海量化数据（Volume）、多样化结构（Variety）、高速化处理（Velocity）和低密度价值（Value）。在环境管理的历史发展过程中，科技力量始终在环境治理中被置于重要位置，是有效治理环境问题的关键。随着大数据时代的到来，通过将大数据算法技术创新性的应用于环境行政决策，其“4V”特性所带来的对环境信息的全面搜集与处理，智慧化的方案设计、评估与选定恰能为因相关环境信息缺乏与决策相关者有限理性之短板所导致的环境行政决策不当问题，提供良好的解决思路。于此，将大数据算法技术应用于环境行政决策中的实践探索也应运而生。以美国哈德森河的重生为例，通过传感器对大量数据信息的收集与后台分析管理平台的数据处理，形成了一条可视化的虚拟数字河流，在此基础上建模模拟对哈德森河的环境模型与治理方案，并对此进行评估以保障环境决策的合理有效；我国IBM研发的基于Watson认知计算技术融合多类型来源模型建立的可自动调节的环境质量超级模型，对于政府环保管理决策也产生了极大的辅助作用；以及由清华大学、华南理工大学、田纳西大学等联合开发的大气污染控制费效评估及空气质量达标规划辅助决策系统（ABaCAS），以为大气污染防治的综合科学决策提供支持。综上，种种技术应用的实践探索正在我国如火如荼地展开。

大数据算法技术参与下现行环境行政决策问责机制的运行

当下，大数据算法技术于环境行政决策领域的应用尚处于探索起步阶段，而国外已有的不限于环境行政决策领域的大数据算法决策应用值得我们学习，而由科技决策产生的决策不当的案例更要引起我们的警惕。如在司法审判领域，“卢米斯案”中法院依据COMPAS风险评估工具所做的量刑决定，引发了对算法存在种族偏见问题而做出不合理量刑决定的质疑；再如在公共部门服务领域，有关机构对基于大数据所做的自动决策的依赖将可能致使大批社会公众无法有效获得银行贷款、社会保障等公共服务。实践中种种科技决策失当的案例，意味着大数据算法技术并不能确保决策结果的必然正当。推而广之，于环境行政决策领域亦是如此，即大数据算法技术的引入虽能为现行决策短板之解决提供相当的帮助，但并不能对环境行政决策结果正当性进行确保，仍需问责机制的有效运转提供强有力的保障。

目前，我国已形成了具备前述五要素的环境行政决策问责机制的整体框架，能够较好地为公权力的行使形成制约，通过对相关主体的合理问责保障环境行政决策的正当。然而，随着大数据时代的到来，一改往日以人为主体的决策方式，基于大数据算法技术的自动化决策成为对环境行政决策结果的形成起支撑性作用的存在，加之对大数据算法技术开发设计者这一新型参与者的引入，故而势必会对现行环境行政决策问责机制的运转产生影响。如在因设计者嵌入或算法黑箱所产生的算法偏见等所导致的环境行政决策不当的境况下，若仍依原有责任标准不加区分的问责于相关决策机关或其工作人员，显然有失合理性，更无谈及问责制之存在效果与目的；再者，大数据技术之专业性也必然将成为现行以行政机关、地方党委、监察与审计机关等为主的问责主体启动问责之掣肘；此外，现行问责程序、问责处理结果对科技决策适应性的欠缺也使得责任追究无所适从。大数据算法技术在环境行政决策领域应用所带来的种种新的问题导向，使得现行问责机制难以应对。法律对于科技演进的速度，实难以并行之方式予以修正。于此背景之下，如何全面准确的进行责任追究，也为避免决策机关不合理责任承担的行为风险，以实现对大数据算法技术引入环境行政决策后的有效追责，成为亟待破解的现实缺憾。

四、大数据算法技术参与下环境行政决策问责不足之归因

大数据算法决策技术的专业性使得现有问责主体能力不足

科技决策所具备的工具理性，使得其能够通过对环境信息筛选、环境影响预测和决策方案评估等阶段的高效代码化运作，依据复杂情形与切实需求，达成智慧化的环境行政决策结果。但科技决策所依据的数据算法自身之高效有用性难以保障决策结果的价值理性，由此在生态环境与社会环境中所引发的不良后果仍需有效责任的追究以提供兜底性的保障。实现责任追究的前提则需要问责主体对于整个问责流程的启动，其中启动问责的具体依据、问责客体的确认、期望的问责处理结果等均是问责主体进行问责所需要考量的具体问题。在结合大数据算法技术的环境行政决策中，基于其运作机制架构的专业复杂性，因此也给问责主体对于数据化算法决策运作机理及具体依据的理解能力提出了较高要求。然而，依据我国现行有关制度的规定，环境行政决策的问责主体主要局限于政府问责、党的问责以及人大问责三种类别的范围之中，显然难以应对新时代科技化决策对于问责主体的能力需求。各级党委、上级政府和环保行政机关、人大及其常委会等对大数据算法这一专业性技术知识的缺乏，导致对环境行政决策持有异议并进行挑战的活动能力极其受限，因此也对大数据算法技术参与环境行政决策下的有效问责十分不利。

复杂的决策参与者导致当下问责客体确定困难

在我国现有的环境行政决策问责机制构造下，存在决策机关、决策承办单位或者承担决策有关工作的单位、承担论证评估工作的专家、专业机构、社会组织等几类问责客体，分别对失当环境行政决策做出过程中的不当履职行为承担相应的责任。其中，环境行政决策机关及其相关工作人员是最主要的问责客体。然而，随着大数据算法技术于环境行政决策领域的应用，“数据化”与“智能化”开始贯穿于环境行政决策运行的全过程。一改以往行政机关这一直接决策做出者的主体地位，充满价值的大数据算法成为决策中起决定性作用的重要角色。此时，可能导致环境行政决策失当的缘由也随之发生改变，相应的问责客体也理应发生调整。

在传统环境行政决策的运作过程中，造成环境行政决策失当的事由主要包括决策方案设计、选定、评估阶段中决策者及专家的有限理性、信息缺口等，依据前述现行相关制度的规定，对此类责任对象的确定并不复杂。实践中也有如因政府连续错误决策所造成的松花江环境污染事件中，对多位官员进行了降职、免职等处分；违规批准与省级自然保护区部分重叠的鄱阳湖采砂规划，而对省水利厅相关人员进行诫勉谈话和行政记过处分等此类成功问责案例的辅佐。然而，依据大数据算法技术做出环境行政决策的运作原理，不当环境行政决策的归因将依据技术本身的特性发生改变，转向受环境信息搜集阶段的数据偏差或环境风险评估、选定阶段的算法偏见等技术性事由的影响。此时，也就理所当然地引入了对大数据算法技术进行问责的考量。在此种环境行政决策参与主体日趋复杂的背景下，现行有关问责客体建构显然无法全面涵盖相应的责任归咎对象，给合理且全面的问责客体的确定带来了挑战。

透明度欠缺的算法决策机理致使原有问责原因难以适用

政府不当环境行政决策的做出，往往会在生态环境与社会环境中引发不同程度的不良后果，如由2013年四川彭州石化项目建设、2014年杭州余杭垃圾焚烧发电厂建设规划等因公众参与程序不足所引起的环境群体性事件，再如因利益驱动的乱圈“景观水”、乱造“景观湖”之风致使对生态环境所产生的巨大威胁等等。而在此类情形下，若要对环境行政决策进行问责，其基础性前提在于环境行政决策失当。此时，即涉及至对于环境行政决策失当的认定标准问题。对于环境行政决策失当的判定，需要程序标准与实质标准的双重考量。但是，大数据算法技术在环境行政决策领域的应用，使得原有问责原因的认定标准难以适应，给环境行政决策失当的界定带来了挑战。

一方面，就环境行政决策的程序标准，即行政机关就可能对环境造成重大影响的拟议行为，做出决定所应当遵循的步骤、顺序、方式与时限。现行涉及环境行政决策程序的法规范主要包括《重大行政决策程序暂行条例》《政府信息公开条例》等行政法律中有关行政决策程序的地方性法规和政府规章，以及环境法中如环境影响评价法、水污染防治法、城乡规划法等有关环境影响评价、环境信息公开、环境公众参与方面的环境法律和《建设项目环境影响评价信息公开办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等环境保护部门的部门规章。依此，对于环境行政决策程序标准的判定主要依赖于对公众知情标准、公众参与决策标准以及专业人员评估标准的满足。另一方面，就环境行政决策的实质标准，即基于环境问题在科学上的不确定性与政府决策的必要性、利益上的冲突性与政府决策的公正性等现实危机，而需对环境行政决策中所涉及的价值取向进行判定。在对实质标准的认定中，通常以决策者的过错标准、决策价值选择的合理性及社会公益性标准作为其理论上的判定依据。然而，随着大数据算法技术于决策的应用，算法天然所具有的不透明特性，即作为知识产权本身所代表的不透明性、专业性导致理解困难的相对不透明性与系统自主学习所带来的黑箱化，将难以避免地减损公众对一项环境行政决策作出的知情权与参与权。公众程序性环境权利如获取信息、参与决策等的保障始终是判定环境行政决策程序正当性的中心。若根据现有规定进行环境行政算法决策程序标准的考量，势必将构成对程序正当性的威胁，原有界定环境行政决策失当的程序标准显然难以适应。除此之外，环境行政的算法决策是基于事前相关政府部门的价值取向的输入，使后续自动化的进行带有价值的相关因素的选择、决策方案的评估等。不同于以往可通过决策主体在决策中是否听取其他利益相关者的诉求以及作出决策所考虑的因素等来进行实质标准的判定，其决策过程的不透明性同样导致现有对环境决策失误的实质判定标准难以应对。

环境行政大数据算法决策问责机制的程序性建构欠缺

合法正当的程序是行政问责沿着法治的轨道，健康、持续发展的保证，也只有程序才能把内在扩张的行政权规束在法律架构中。要确保实现大数据背景下对环境行政决策问责的有序开展，就必须把科学的程序性设计置于关键地位。目前，我国现有的法律法规及规范性文件均未专门性的对环境行政的问责程序进行设计，甚至如《环境保护违法违纪处分暂行规定》在问责主体、问责客体、问责原因、问责处理方面均有提及，却唯独对问责程序毫无涉及。鉴于我国环境行政问责程序规范性的缺失，因而对于环境行政决策的问责通常参考行政问责程序的相关规定。然而，该种处理方法实非明智合理之举。究其原因，一方面，我国行政问责程序本身即存有缺陷。为保障行政问责制的规范化开展，我国相继出台了一系列涉及问责程序的制度规定，但鉴于我国尚未有全国层面统一的行政问责体系，因而于立法中仍然存在着程序规定不统一、部分环节缺失、运作过程公开度不够等问题。另一方面，环境行政问责完全依赖于行政问责程序的做法欠缺合理性。基于环境问题本身之独特性，故而在环境问题的界定及责任认定等方面需根据其专业复杂性作出具体的程序性应对。至此，在环境行政决策问责程序缺失的现实状况下，更不用论对大数据算法技术引入决策后对问责机制有效运转的程序性考量，使得“民意一沸腾，问责就来劲”与透明度不足以至于难以维护问责客体权利的问责危机始终存在。

问责处理结果之达成缺乏对技术性影响的考量

在环境行政决策问责机制中，问责结果是问责制落实的具体表现，其主要表现为相关问责客体对环境行政决策失当所承担的相应不利后果。因此，基于问责结果责任负担式的属性，对责任的确定必须慎重。既不可流于形式，又不可任意加负。如前所述，基于我国现行规定，对环境行政决策的问责结果，主要表现为直接作出相关环境行政决策的决策机关相应责任人员对于政治责任、行政责任、道德责任、法律责任的其中一种或多种责任的承担。然而，以此规定显然缺乏对大数据算法决策作为造成环境行政决策失当主导性因素情形下的考量，加之现行规定对于科技决策中算法开发设计者责任规定的缺失，极易使行政机关陷入“罪责不相适应”的局面。

五、大数据背景下环境行政决策问责机制之完善

构建大数据算法决策特别工作组辅助式的问责主体结构

1.成立大数据算法决策特别工作组

环境行政大数据算法决策作为党和政府运用科技有效进行环境管理以实现环境保护目标的关键环节，其高效展开不仅需要接受党与政府的领导，同时也需要专业性人员组成的技术共同体的支撑，这牵涉至公众的根本利益。立足于我国环境行政决策问责制的客观实际，现有具备问责权的各主体对于大数据算法决策专业技术性理解能力不足，无法为环境行政决策的有序运作提供支撑。因此，为防止问责主体陷入疲软无力的境地，成立由具备专业技术性知识的专家、技术工作者等专业人士组成的大数据算法决策特别工作组，以满足当下环境行政决策问责机制有效运转的需要。

2.明确大数据算法决策特别工作组辅助式的问责主体地位

大数据算法决策问责制实效性的保障，离不开专业性知识的支撑已毋庸置疑。但同时也需要对大数据算法决策特别工作组引入后各主体的监督问责地位进行细化与明确，以实现各问责主体间的协同与配合，保障问责的有序开展。基于现有不同的问责主体针对事项各异的环境行政决策启动问责的客观实际，大数据算法决策问责所产生的问题理应对应的是十分具体的环境工作事项领域，仅基于技术的需求而赋予该工作组完全独立的问责主体地位固然不现实也不合理。同时，在我国，执政党作为我国科技治理的根本领导核心，环保行政机关作为环境决策的直接主体，需按照上级与中央部署履行相关职责，故而党、政府和人大的几类原有问责主体当然不能置身事外。因此，对于大数据算法决策特别工作组的职能定位，应当是在原有问责主体对环境行政大数据算法决策问责所需要做的大量工作中，帮助他们考虑大数据算法在某项环境行政决策作出种的影响，并依此启动后续一系列的问责程序。具体而言，即形成一种以各级党委、上级政府和环保主管部门、专门行政部门、人大及其常委会为根本性问责主体，以大数据算法决策特别组参与其中进行辅助性问责的问责主体结构，由此为大数据算法技术参与下的环境行政决策问责之精确性与便利性提供支撑与保障。

明确并完善环境行政决策之具体问责客体

1.明确环境行政决策算法系统开发设计者的问责客体类型

大数据技术通过对环境影响评价、战略环境影响评价、环境风险评价、环境与发展综合决策机制等环境考量程序运作流程的贯穿，使得环境行政决策方案的选定更加依赖于来自大数据的洞察力而非个人对一个更大的环境信息表格的观察。依据算法系统对环境信息进行筛选，以确定污染趋势并进行治理预测的方式也在我国的实践应用中得以体现。如我国IBM协助相关机构为京津冀地区搭建了高精度三维网格模型以为空气管理提供决策支撑；以及由清华大学、华南理工大学、田纳西大学等联合开发的大气污染控制费效评估及空气质量达标规划辅助决策系统（ABaCAS），以为大气污染防治的综合科学决策提供支持等。于算法系统愈发在环境行政决策中占据有力支撑地位的背景下，若需对失当的环境行政决策进行问责，不难设想，基于现行问责机制对算法参与决策运作中的考量缺失，算法系统开发者将以“算法是中立的，是被推到了在有偏见的数据和不当使用的决策背景下才产生错误”进行抗辩，相关决策者也将以“算法难以识别，更不用说理解”而主张无过错的免责。而依据现行规定，于问责对象涵盖范围的全面性这一基本要求都难以满足，更不用谈及对不当环境行政决策责任的具体认定与分配。因此，对于算法系统开发设计者是否应纳入问责客体范畴之一的明确，是当下所亟须。

而对于环境行政决策相应算法系统开发者而言，其客体地位确立之前提在于算法的可问责性。学界对算法问责的处理通常倾向于一种二分法的选择。在一个极端，算法是价值中立的，由其使用者所决定，责任完全落在算法系统的使用者上；在另一端，算法的设计是为排除使用者在决策系统中的角色而存在，被设计为更自主和更少的人类干预，问责于算法而言有其存在的合理性。结合我国环境行政决策领域的问题短板，当然，算法在一定程度上是为解决政府、专家之类相关决策参与者在决策过程中的有限理性、对信息使用的不足等问题，以尽可能地排除个人的非理性、歧视或脆弱的地方而引入于环境行政决策的运作过程。但是，需要注意的是，相关环境行政决策算法系统的开发设计，实际上是由开发设计者在相关决策部门的指导下，考虑到环境保护目标之实现，使环境之价值和利益优先于其他价值和利益而存在。因此，与其说算法是中立的，不如说算法是充满价值的，其实质上对某些结果是有偏好的。即，开发者在创建算法时即采取了保护环境的原则性立场，使得后续对于影响环境因素的选择、环境信息来源的筛查以及环境风险、影响等的评估也明显带有着预先设定的价值。在依赖于大数据算法技术进行决策的程式下，一项环境行政决策的做出，是由算法将输入转化为输出的一系列计算步骤。算法系统的设计更类似于一种原则与代理的关系，即开发者是为配合相关部门实现环境保护目标这一优先的行动原则而设计，由相关算法技术科学家负责确保其效率与准确性，于此也就构建了可进行问责的规范性基础。因此，明确算法开发设计者这一可能成为责任对象之一的问责客体类型，必要且合理。

2.依据不同客体明确划分责任

清晰的问责客体是问责机制运行效率的关键性评价标准之一。在依赖于大数据算法的环境行政决策中，混合“人”及“机器”的复杂决策参与客体特性，使得依据不同客体明确划分责任，成为通过具体明确的问责对象之界定以确定决策的责任归属之旨归。传统环境行政决策以人为主体对环境问题发表意见，对决策方案进行选择；而算法式决策则是以代码、计算程式等进行运作，其得出的结果嵌入了开发设计者的价值原则，同时也受原始环境信息真实有效性的影响。因此，应依据算法系统参与决策之考量，依据责任客体类型明确责任承担情形，以有效进行问责。首先，算法的开发设计者作为环境行政算法决策的重要角色，应依据其是否对失当决策的形成负有主要性的责任、政府相关部门这一直接决策者的“代理”方在参与决策运行中是否构成共同责任等因素的评估，决定是否对其进行问责。其次，对于政府相关部门及其工作人员这一算法系统的使用者，需要明确的是，算法系统于环境行政决策领域的应用仍应定位于对有力保障与支撑决策正当性的辅助性地位的存在，数据化决策的运行并不意味着对使用者的免责，仅可能对失误环境行政决策所产生的责任分配产生影响。因此，以“谁决策、谁负责”的传统问责原则确立相应的问责对象仍然适用。再次，对于社会组织、专家等其他责任承担者，则可根据已有的具体规定进行相应责任的承担。

确立环境行政决策者的算法解释义务

算法的不透明性使得原有对环境行政决策失误进行界定的程序标准与实质标准已不合时宜。数据化的环境行政决策算法系统实际上是个人裁决与规则制定的结合，需要在原有基础上同时考虑技术上的正当程序性保障。此时，通过环境行政决策者对决策运作流程与决策方案结果的解释，能为决策失误的界定问题提供解决的路径。

数据化技术本身是辅助于国家公权力机关行使公权力进行环境行政决策的存在。然而，相异于传统以对抗国家公权力的公众知情与参与等权利保障的程序性规定，其黑箱特征所造成的理解困难、知识产权限制的运作保密等带来了技术本身对公众权利减损的威胁。通过算法解释义务的设立，无疑能为揭开算法系统这一专业性技术运作的“面纱”，为公众知情与参与的程序性权利提供保障。同时，算法解释义务的设立同样能为决策实质上的公平正义提供支持。在这种以自动化决策为主导，进而环境风险进行评估、预测方案进行选定等决策运作流程中，算法解释义务的存在将成为矫正因技术不透明性所导致的信息不对称的有效工具。环境行政决策结果的不公正往往会导致相对人生态环境权益等的损害，通过算法解释，将从实质上缩小利益相关者的力量差距，为价值取向的合理公正提供保障。除此之外，值得注意的是，对于环境行政决策中算法解释义务的基本定性，应定位于以一种可接受、可被普遍理解的形式对某一环境行政决策的作出过程出具算法解释报告，而并不意味着对算法专利的克减。因此，明确环境行政决策者对算法决策运作流程与决策结果得出的解释义务，将算法的解释性义务贯穿于实际标准和程序标准的判定过程中，能够有效破解算法不透明性带来的决策失误界定难题，成为决策问责的有力支撑。

建立科学规范的环境行政决策大数据算法问责程序

基于程序工具主义与程序本位主义的二元法律程序价值观，环境行政决策问责程序对于达求问责结果有效性与问责过程价值有效性具有重要的意义。对大数据算法技术引入后环境行政决策问责程序的规范与明确，是实现问责机制运作过程的权力控制与权利保障之必然需求。因而，鉴于大数据算法决策层面相关环境问责制度在问责程序界定方面的缺失，亟须结合我国立法现状，在对环境行政问责程序进行专门性规范的基础上，考量大数据算法技术引入后对环境行政决策问责之影响，通过具体明确的机制建构，以保障大数据时代背景下环境行政决策问责机制的规范性运转。具体而言，环境行政科技决策问责程序在机制建构上应从以下几方面进行规范：1.问责启动程序。即针对出现在生态环境或社会环境中所造成或可能造成的相关问题，针对所涉大数据算法环境行政决策拟定前后的全过程，由决策问责主体展开对问责客体的责任明确工作。在对不存在环境行政决策失当情形下，终止问责；反之则及时启动问责程序，展开问责。2.问责调查程序。在问责程序启动后，对于环境行政决策失误的相关证据材料进行调查取证，追溯决策失当的根源以及责任归属，并为后续责任追究提供支撑。在此阶段，为保障问责的公正性与效率性，同时考虑至所涉科技之专业复杂性，因此有必要对调查人员组成、职责权力、陈述申辩、问责送达、各种期限约束等方面作出明确统一的规范。此外，也许采取措施确保问责信息的实时公开，以保障公众及被问责人的知情权。3.问责处理程序。即在调查程序终结后，由相应问责主体针对因特定客体所导致的环境行政决策失当问题，进行具体的责任追究与分配。4.问责救济程序。“无救济的权利不是真正的权利”，同时环境问题的科学不确定性与科学技术的专业复杂性的影响，针对大数据算法技术参与所做出的环境行政决策，赋予问责对象针对特定问责处理决定进行申诉的权利十有必要。在受理申诉后，应对确有问题的及时进行复查，并对造成损害的进行适当补偿。

规范与细化技术参与决策下问责处理结果的责任承担情形

在大数据算法参与下环境行政决策问责机制的设计之中，问责结果作为问责机制运作的最终输出，对其的决策责任形式与具体分配进行正当且适宜的认定十分重要。现行规定的不足亟须对算法开发设计者这一新型问责客体参与后的问责结果情形进行明确规定，以为问责输出结果的正当性提供支撑。首先，对于直接做出相关环境行政决策的决策机关责任人员，基于前文所论算法应用之设计实际受相关部门某一优先的行动原则所影响，因此，技术性的引入当然不能成为其规避责任的事由。但是，在此情形下，不可忽视大数据算法技术对于某一环境行政决策失当的影响。因此，需在原有责任形式的基础之上，依据不同情形进行严重程度的调整，以保障“罪责相适应”的责任负担。其次，对于算法开发设计者，责任的设置会对其形成一定威慑，对其行为形成一定程度的约束，也为责任的承担提供明确的依据。基于其相异于行政机关责任人员的主体属性，因此应主要从法律责任方面明确责任的负担。即依据大数据算法技术对环境行政决策失当之作用与影响程度，合理地设置相应的行政责任和刑事责任，以避免算法开发设计者因故意或疏忽导致算法不可信的出现，同时为问责结果实质上的规制作用之有效性提供保障。

六、结语

大数据具有改善社会治理的力量。大数据算法技术于环境行政决策领域的应用即是提高环境治理能力的一种方式。规范和制约政府行为的关键在于规范和制约政府的决策，正当环境行政决策的实现需要有效问责机制的建构提供强有力的支撑。在大数据算法技术辅之以决策的背景下，亦是如此。然而，现行涉及环境行政决策问责机制的规定对于大数据算法技术参与决策下的问责，存在问责主体能力应对技术专业性的欠缺、问责客体因决策参与者复杂性的提升而确定困难、问责标准难以适用透明度欠缺的算法决策机理、问责程序欠缺全面具体的规定指引以及问责处理结果之达成缺乏对大数据算法技术影响的考量之不足，使得在对失当决策问责时力有不逮。因此，应针对现行问责机制规定之不足，通过构建大数据算法决策特别工作组辅助式的问责主体结构、完善具体问责客体类型、明确决策者的算法解释义务、建立科学规范的问责程序，并对技术参与影响下的问责处理结果情形予以规范与细化，以为对环境行政决策问责的全面性与准确性提供保障。

我国在环境行政决策领域对大数据算法技术的运用尚处于探索起步阶段。随着大数据算法技术在环境行政决策领域中应用的深入，需要我们认真思考科技在其特定领域的影响，并结合技术自身的特点和环境行政决策的需求，完善相关规定，以助益发挥大数据算法技术在环境行政决策中的作用，实现正当环境行政决策、提升环境治理能力的目的。