千年前对标长安，十年后挖空家底？

最近，日本京都市民很生气，起因是市政府修大楼。

内部装潢参考百年前落成时修缮、复原，新建茶室和庭院花园，甚至打通车站直连市政府的地下通道……这项大规模改建与重建计划总费用高达159亿日元（约合人民币8.9亿元）！

日本每日放送（mbs）新闻截图

作为旅游城市，新冠肺炎疫情给京都带来重击，2020年旅游消费额较疫情前下降了95%左右。2021年6月，京都市长门川大作还称，“京都如今债台高筑，有可能会在10年之内破产。”

一座濒临破产的城市，为什么还要斥巨资修政府大楼？

京都要破产，旅游业能背这口“锅”吗？

文 | 靳冠辉 外交学院国际关系研究所博士研究生

编辑 | 丁贵梓 瞭望智库

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1 守住“精神故乡”

当你从日本东京搭乘新干线，一路向西抵达大阪，会发现：行车中途经过了一座静谧的城市，寺院神宫、亭台楼阁和现代化建筑错落相间，与两头的高楼大厦、车水马龙迥然不同——这就是京都。

它的故事始于1200年前。

奈良时代（710-794年）末期，桓武天皇为摆脱平城京（今奈良）贵族、寺院势力影响，屡次迁都，最终于794年定都平安京（今京都），开启平安时代（794-1192年）。彼时中日文化交流密切，唐代文化渗入日本政治、经济、社会生活的各个方面。平安京仿照唐都长安而建，开始兴旺。

室町时代（1336-1573年）中期，稳定政治环境为京都的发展提供基础，城市空间不断扩大，设计精巧、富丽堂皇的庭院、寺庙如雨后春笋般涌现。此后，这片土地历经战乱、重建，到安土桃山时代（1573-1603年），人口增至20余万。

17世纪，日本政治中心随江户幕府的设立而东移，但京都仍作为法定首都、文化中心继续繁荣，人口在40万左右，仅次于东京。明治维新（1868年）后，京都仍享陪都地位，到20世纪初叶人口已近百万，城市建设不断扩展。

京都看遍千年历史沧桑，守护各个时代的文物建筑与传统文化，被誉为日本人的“精神故乡”——17处世界文化遗产（如：清水寺、金阁寺、二条城等）、17种日本传统工艺（如：京都陶瓷器、京都人偶、京都扇子等）、1865件重要物质文化遗产……

鹿苑寺位于日本京都市北区，包括舍利殿在内的寺院整体被称为金阁寺。（作者供图）

这些财富能够流传至今，得益于日本长期以来对文化遗产保护的重视。

特别是明治维新后，崇洋思想盛行、废佛毁释之风蔓延，传统文化遗产面临严重威胁。1871年，日本第一次以政府令的形式颁布文化遗产保护案——《古器旧物保存方》，提高全民文物保护意识，并组织普查、抢救文化遗产。

在此基础上，日本于1897年颁布《古社寺保护法》，传统文化遗产保护工作步入法制化管理轨道；此后又颁布《古迹名胜纪念物保护法》（1919年）、《国宝保存法》（1929年）、《文化财保护法》（1950年）等，逐渐完善相关法律体系。到1929年，日本已确定国家级寺庙建筑845座、国宝3705件。

二战后，日本“经济高速发展政策”“全国综合开发规划”高歌猛进，粗放式开发与城市化浪潮蔓延至京都、奈良等古城，严重威胁传统建筑与文化保护。

到20世纪60年代，大量文物古迹、历史街区被毁。人们逐渐意识到过度开发对文化遗产的破坏，掀起了反对拆除奈良县厅舍、兴建京都塔、修建鹤岗八幡宫山居民区等开发计划的运动。

为平衡城市规划与文物保护，1966年，日本颁布《关于古都历史风土保存的特别措施法》（即《古都保存法》），采取限制房屋高度、提供资金支持等措施，保护京都、奈良、镰仓等古都内的重要古社寺、离宫、史迹等。

此后，日本不断补充、修缮相关法律，将保护对象扩大至历史街区、古村落、传统建造物群等。前文提到耗费巨资改建、重建的京都市政府大楼，也属于古迹，修缮工法讲究，钱自然也难少花。

一系列保护措施，使得京都的历史文化遗产得以妥善保存，也为日后打造独具特色的旅游景观奠定了基础。

2 观光立国，古城迎新生

如果说“古城保护”为京都延续了寿命，那么“观光立国”则赋予京都新生。

日本非常重视旅游业发展，早在1963年就制定了《旅游基本法》，规定旅游业发展基本方针、基础设施建设、旅游资源开发与保护等问题。

此后，东京奥林匹克运动会（1964年）、大阪万国博览会（1970年）等活动快速提升日本国际知名度；新干线首条线路通车营运、连接东西，交通更加便利。加之实行“国际旅游示范区”制度、颁布施行《综合游览区域整备法》、提出“海外游客倍增计划”口号，日本景区基础建设日益完善，更符合国际标准。

进入90年代，经济泡沫破裂、老龄化等社会问题日益突出，日本政府开始探索旅游带动内需的发展道路，确立“观光立国”战略，将旅游观光提升至国家战略层面。

2003年，时任日本首相小泉纯一郎在国会发表施政演说，提出2010年国外游客数量倍增的目标；政府提出《观光立国恳谈会报告》，要将日本打造成“宜居、宜游”的国家。

2007年1月，日本正式施行《观光立国推进基本法》；6月，内阁发布“观光立国推进基本计划”，对旅游信息、交通、通信等各领域进行整治，提升日本观光立国的综合环境，同时鼓励各地方充分挖掘资源、提升地区吸引力，并根据实际发展情况更新计划。

此外，日本还修改、完善旅游相关法律法规（如：《翻译导游法》《国际旅游宾馆整备法》等），并设置观光厅，以保障旅游相关活动顺利进行。

积极的政策环境为日本各地方提供了施展拳脚的舞台，拥有丰富历史文化遗产、极具旅游开发潜力的京都，自然不会放过机会。

【注：下文所提“京都”皆指京都市，与京都府相区分。】

京都结合地区实际情况，制定了合理、有效的旅游开发政策：

*2007年，实施新景观政策，限制市内建筑物建设高度，保护历史街区与传统建筑物，营造独具特色的眺望景观等；

*制定实施“未来·京都观光振兴计划2010”，从“如生活般旅行、游客零不满、俘获新京粉”等七个方面，进一步振兴京都观光旅游；

*2016年，实施京都市住宿设施扩充方针，依据游客多样性，扩充开设不同类型、标准的住宿设施，提升观光质量；

*2017年，实施京都文化艺术项目2020+，着重展现京都历史文化，提升京都地区文化魅力；

*强化MICE战略，提升国际知名度和城市竞争力；

【注：MICE是企业会议（Meeting）、奖励旅游（Incentive）、大会（Convention）、展览（Event/Exhibition）这四大领域服务业的统称。】

……

古城保护与观光立国为京都旅游业的崛起和发展提供重要机遇，加之地方政府积极探索、开发和利用地区文化资源，最终造就了京都旅游业的辉煌。

清水寺，京都最古老的寺庙。（作者供图）

从游客数量看，2003年京都接待国内外游客约6700万人次，2019年已超8700万人次，刷新历年纪录；从旅游消费额看，2003年京都旅游消费收入约5200亿日元，2019年增至13000亿日元，连续五年超10000亿日元；旅游业在京都GDP中占比超10%，是日本平均水平的3倍左右。

在英国著名旅行杂志Wanderlust的世界最受欢迎旅游城市评选中，京都连续两年（2018-2019年）斩获一位。

旅游业的崛起还培育、吸引了大量文化产业、高端制造业，加之其固有工业基础，京瓷、欧姆龙、任天堂、村田制作所、堀场制作所、岛津制作所等纷纷扎根于此，有力推动相关产业发展。

【注：根据2013年统计数据，服务业是占京都经济比重最大的产业，约占到GDP的23.6%，其中又以商业和旅游业最为发达；同期，工业制造业在京都GDP中占比20.5%，以传统产业、出版印刷、食品饮料、机械仪器、电子产业为主。】

3 辉煌背后，危机四伏

然而，这样一个国际性旅游城市，如今为何面临破产危机呢？

新冠肺炎疫情，是重击京都的首要因素。

如前文所述，疫情暴发前，京都每年都会接待大量游客。但2020年，京都接纳国内外游客骤降至1626万人次，旅游消费额仅为603亿日元。作为旅游城市，京都的很多产业是因旅游而兴，游客的多少同样关系着其他相关产业的命脉。

已年逾古稀的梅冈三洋，在清水寺正门外的传统商街经营着一家旅游纪念品商店。因游客人数骤降，商店收入较疫情前减少九成。在这条传统商街，还有很多这种代代经营的老店铺。疫情打击下，为节约固定成本，他们不得不关门歇业。

酒店住宿同样受到牵连。疫情前，京都酒店入住率保持在80%左右，如今已降至20.6%。2021年6月的统计数据显示，相较2019年6月，日本人入住京都酒店的比例下降了43.3个百分点，而外国人的比例几乎为零。常年为京都带来稳定收入的修学旅行，也因疫情减少77.6%。

2021年1月，京都进入第二轮紧急状态后，除外卖和外带服务以外，所有餐饮店要在晚上八点前结束营业。即便政府会为此提供部分补偿金，但这对饱受疫情冲击的京都餐饮业而言，只是杯水车薪。

京都街道上，因疫情而关闭的店铺。（作者供图）

疫情对京都经济收入的影响不言而喻，而将这座城市推向破产边缘的因素，早在疫情前就已植根于内——财政危机。

根据京都市财政改革计划（2021-2025年）数据，当前京都面临的财政危机主要存在两个方面：

一方面是沉重的借款负担。目前，京都除临时财政对策债券外，还有1000亿日元的借款，相当于每个京都市民负担92万日元借款，在日本所有政令指定都市中排名第二。另外，京都的将来负担比率达191%，在日本所有城市中最高。

【注：政令指定都市是日本的一种行政区制，一般人口超过500000人（实际上大多超过1000000）并在经济和工业运作上具有高度重要性时可被认定。】

另一方面是财政收支不平衡，未来五年将面临2800亿日元财政预算缺口。根据2020年11月中期财政收支预算，未来五年京都每年都将会面临500亿至600亿日元的财政不足。

京都财政困境是如何形成的？简单来说，就是收入少而支出多，财政不足只能通过发行债券进行借款。

*财政税收少

京都的财政税收主要来源于“住民税”和“固定资产税”。

出于古城保护的需要，京都市内建筑限高、不能兴建高层住宅或商场，这就无法增加固定资产税的税收。至于“住民税”，由于京都市内大学众多，15万名大学生约占京都一成人口，只有43%的人需要缴纳住民税。此外，从2003年开始，国家提供的地方交付税也在不断减少。

【注：日本税收制度中的交付税制度是用以调节控制地方经济的财政管理方式，由中央政府、都道府县、市町村三级财政各交付一定比例的税额，作为平衡地方财政的预算基金，由中央统一管理，以满足地方财政支出需要。】

*财政支出多

社会福利费用支出高于日本其他城市。从昭和时代开始，京都就在福利、医疗、教育及育儿支援等方面实施了高于国家和其他城市服务水平的政策。2013-2020年，京都社会福利相关费用就增加了250亿日元。

人事费高于其他城市平均标准。即便以城市人口数量换算来看，京都政务管理职员数量仍比其他城市多500人，每年人事费用支出也比其他城市多出约171亿日元。

老旧基建吞掉大笔财政。因前期评估不足，京都市营地铁线路客流量始终无法弥补建造、运营费用，亏损严重。2004-2017年，当地政府已累计提供1000亿日元补贴。

疫情来临后，为帮助京都市民及中小企业渡过难关，政府又需要更多财政预算，进一步加重危机。

此外，京都还面临着更深层次的社会问题——人口减少所带来的城市危机。

人口减少是日本整个国家都面临的社会性问题，京都也不例外。

据统计（2021年1月1日），京都人口数量约为140.072万人，与前一年相比减少8982人。2020年1月至2021年7月的18个月内，日本总人口减少0.5%，而京都人口减少近1%。具体来看，25-44岁占比最大，仅2020年一年就减少8501人。可见，作为城市发展中坚力量的青壮年群体正加速流出。

除了社会性流出，京都的少子化问题也很突出。据统计，2010年，京都新出生人数为1.1616万人，2020年时降为9548人。对于京都未来的发展来说，人口减少或许是其面临的最大困境。

在疫情肆虐下，京都振兴旅游必然不易，相关产业衰退进一步恶化财政状况、加速人口流失，进而弱化城市发展动力，陷入恶性循环。由此看来，“京都破产”的预言确实存在一定的可能性。

4 迷失的京都，出路何在？

当前，疫情尚未得到根本性解决，京都旅游业仍将受困。未来，京都将走向何方呢？

实际上，面对发展困境，京都市政府也并非无所作为。针对不同危机，京都从财政改革、人口增长、观光振兴三个方面采取系列措施，用以解决当前所面临的问题、避免走向破产境地。

京都站旁，刚下完雨出现的彩虹。（作者供图）

*削减财政开支，增加财政税收。

根据京都市财政改革计划（2021-2025年），一方面将削减部分财政开支，如：废除敬老乘车证制度、停止对部分育儿所的资金资助等；还将削减市政建设费用，如：下水道改善与建设的费用等。另一方面增加财政税收，主要将固定资产税从当前的1.4%提高至1.45%；还将大规模引入新税种，如：酒店住宿税、别墅税等。此外，京都还将进一步进行行政改革，精简行政机构人员。

*制定综合战略，克服人口减少危机。

人口减少涉及城市管理的各个方面，为此，京都在育儿、移居、产业、医疗、文化等多方面不断努力。

早在2016年，京都就发布了应对人口减少问题的“京都创生”综合战略，主要包括：结婚援助、育儿援助、移居援助；引进或创造新的产业，增加工作机会；发挥传统文化，提升城市魅力；改善城市环境，推动更加宜居等，以此缓解人口问题。

*提升观光质量，打造可持续的旅游生态。

旅游业受疫情重创后，京都制定了旅游观光振兴计划2025，基于提升游客-市民-旅游从业者满意度，打造循环的、可持续的旅游生态。

不过，这些措施能否彻底解决京都发展面临的困境，摆脱未来可能的破产境地，仍需时间证明。这座千年古城的复兴之路，任重而道远。

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