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导语：据新华社消息，纪念江泽民同志诞辰100周年大会将于8月17日上午10时在人民大会堂隆重举行。而就在几天前的8月12日，国务院原总理朱镕基同志因病逝世。8月18日，朱镕基同志的遗体将在北京火化，天安门等地将下半旗志哀。

这两位杰出的中国前领导人的诞辰纪念及逝世，不禁让中国社会各界重新回望起20世纪90年代至21世纪初那段影响深远的改革岁月。20世界90年代初，中国的改革开放虽已走过十余年，但计划经济遗留的制度弊病仍不断困扰中国的发展——通货膨胀与经济过热反复，中央财力趋弱，国企效率低下，金融风险逐渐显现，改革开放逐步进入无人曾踏足的“深水区”。在这一历史的关键时刻，中国需要在原有计划经济的国家体系和制度基础上，搭建起社会主义市场经济运行所需的基本框架，并推动现代化国家的制度建设。

江泽民、朱镕基及中共第三代领导集体，正是在没有成熟路径可循的条件下展开了一系列大刀阔斧的改革，令中国的命运彻底扭转。分税制重新调整中央与地方财政关系，金融改革重塑银行体系和货币金融秩序，国企“抓大放小”改变国家与企业的关系，政府机构改革则推动政府职能向适应市场经济的方向转变。探索式、渐进式的改革实践，不仅重塑了国家与市场的关系，也在上世纪90年代逐步奠定了中国市场经济运行所依赖的许多基础制度。

在郑永年教授与黄彦杰2021年出版的《制内市场》一书中，他们从国家与市场关系的视角观察了这一进程。在其看来，随着市场扩展，国家围绕财政、金融、土地、国企等关键领域重新组织自身，由此形成一种具有鲜明中国特色的“纵向市场化”格局。

当前，国内外环境再度发生深刻变化：全球化遭遇逆流，外部不确定性上升；国内结构性矛盾依然突出，扩大内需、破除“内卷”等任务同样紧迫。中国发展面临系统性的压力与考验。当年的改革脉络及启示，或可为今天中国以制度型开放拓展发展空间提供历史镜鉴。

在这个特殊的日子，为更好缅怀江泽民、朱镕基同志以及中共第三代领导集体的历史功绩，IPP评论特别节选了《制内市场》一书回顾中国在20世纪90年代初市场化改革及其重要意义的部分内容，以飨读者。

*本文内容摘编自郑永年、黄彦杰合著的《制内市场：中国国家主导型政治经济学》第五章“基层资本和市场化：当代市场改革的动力”中的第三节“全面市场化：1994年以来国家主导的市场改革”。内容经编辑删减，标题为编者自拟。

全面市场化：1994年以来国家主导的市场改革

（一）纵向市场化和中间层级

1989—1991年，面对东欧社会主义的动荡式消亡，特别是苏联的解体，中国共产党领导层的最初反应是退出市场，回到更标准的计划经济模式。但很快人们就清楚地认识到，市场是必要的，正如邓小平所理解的那样，因为它的紧缩导致了失业和经济衰退。

而与20世纪80年代的市场化不同，90年代的新市场化是以市场的纵向划分为标志，以建立一种机制层级，而不是以市场与国家的横向结合为标志。“制内市场”的逻辑要求国家必须严格控制市场，使市场成为国家的财政工具。

1992年邓小平关键性的南巡讲话，最终促成了国家主导的计划经济的彻底重建，计划经济事实上已经被日益深入的市场机制渗透和削弱。在接下来的10年里，江泽民和朱镕基亲自谋划了一系列重要的改革，这些改革几乎覆盖了中国国家和市场的各个角落。

1988年4月19日至30日，上海市九届人大一次会议举行。图为江泽民与朱镕基在主席台上交谈。图源：人民网

这些改革大致可以分为三类：国有企业的自由化、央企的合并和对新市场力量的政治吸纳。

第一类改革方案以国企私有化的形式进一步导向自由化。总的要求是国家退出消费品市场。在国有企业改革的新指导方针下，国家将大部分亏损的中小型国有企业民营化，只保留对资本密集型的大国企的控制权。大约98％的国有企业要么被民营化，要么被重组为国有资本和私人资本共同持股的股份有限公司。这种民营化和半民营化，为市场机制在国家撤出的领域和部门里发挥决定性作用扫清了障碍。

改革消除了长期以来阻碍国内商品、资本和劳动力流动的壁垒。在20世纪80年代和90年代初的市场大战中，由地方政府征收的国内和地方关税，在90年代基本上被无情地扫除了。随着1992年户籍制度的修订，农民工开始可以自由流动并在城市定居。继早期的市场开放之后，阻碍国际贸易和金融的体制限制也随着1994年的国际贸易改革而得到缓解（编者注：1994年，人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨；同年，《中华人民共和国对外贸易法》颁布，中国外贸管理开始转向以法律和经济手段为主的调控体系）。从1994年起，在旧的国家经济边界内，配额、许可证和票券等行政障碍显著减少。

1994年，春运旅客输送量突破十亿人次，成都紧急增开长途直达汽车疏散春运客流。图源：新华社

第二类改革措施旨在巩固国家对市场的主导地位。这一系列改革包括对政府、大型国企和财政制度进行全面改革，以期将国有部门重塑为一个充满活力的经济行为者和监管者。

这一时期的政府改革明确了为市场经济服务的方向。20世纪90年代，国务院取消了大部分的工业和商业部委，认为它们是计划经济体制下的不受欢迎的遗产（编者注：1998年国务院机构改革中，电力、煤炭、冶金、机械等专业经济管理部门被撤并，改革后国务院组成部门由40个减少到29个）。与此同时，在市场化和全球化的新环境下，国务院又成立了几个重点部委和监管机构，对现代金融、银行、保险、国有资产和自然资源等新兴领域进行监管。

大型国有企业的改革，将这些大型企业集团重塑为拥有巨额资产和市场影响力的国家或地方企业集团。按照这一扩大规模的战略，选定的大型企业被改组为股份制公司或集团，并重新调整资本结构，成为资本密集型的商业集团，垄断了最有利可图的业务。多年来，国有企业从作为商品和福利服务生产者的旧模式，转变为一个具有独特自身市场利益的大型盈利企业集团。更重要的是，新一轮国企改革在全国市场顶端催生了几十家央企，主导了天然气、电力、电信、交通、银行、金融等关键行业。

一项更为重要的面向市场的改革是1994年的分税制改革。从本质上说，中央与地方关系的全面重组废除了财政包干，为中央和地方政府引入了各自的财政基础。最关键的是，它让中央政府在新的主要税基——增值税中，获得了75％的多数份额，从而扭转了20世纪80年代地方政府是地方经济增长唯一剩余索取者（residual claimant）的财政结构。

在新的制度下，中央政府在经济增长中的分量更重，这已成为深化改革的首要原则和发展的首要指标。与此同时，地方政府也开始非常积极地建设地方经济和扩大税收基础，因为它们在经济增长中获得了利益。中央和地方的经济刺激机制主要集中在提高地方和国家的GDP上，这一机制成为中国经济发展的主导模式。

实行分税制财政管理体制改革，国税、地税部门应运而生。

最后一类改革不像前两类改革那么明显，但对中国未来政治经济的影响却不可小觑，它更多涉及的是整个政治和意识形态体系。在整个20世纪90年代，随着市场经济在社会主义制度下获得政治合法性，允许私营企业家加入中国共产党和政治机构的障碍已经逐渐消除。2002年，时任中共中央总书记江泽民明确表示，中国共产党将遵循新的“三个代表”重要思想，即中国共产党始终代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益。这一理论意在把对党外经济和文化精英的接纳与吸取合法化。这对私营企业家来说尤其如此。

这种灵活的党的意识形态和组织方式，最明显地反映在私营企业家大量进入党组织及其他组织——人民代表大会、参政议政的民主党派，以及更重要的全国政协。中国市场精英得到官方认可和获得非正式的政治归属，在中央政府和地方市场之间形成了一股被吸纳的经济力量。我们将把这一特殊的经济精英群体作为中间层级。

随着纵向结构和中间层级的兴起，要素市场也得到了发展。事实上，改革开放以来，国家在纵向市场化的基础上，积极创造和构建要素市场。自20世纪90年代中期以来，纵向市场化的前提是劳动力、信贷、土地和自然资源市场的纵向分割。

（二）劳动力市场化：改革最深的一道印记

20世纪90年代最重要的市场发展就是劳动力的市场化。

第一类劳动力是农民工。农民工是目前最大的劳动力群体，在90年代市场化的第二阶段开始以后，他们成为主导力量和前沿。在中国工业劳动力顺利市场化的过程中，大量农村流动劳动力的供给是必不可少的。农村劳动力的涌入降低了私营企业家的成本，使他们在国内和国际上都具有竞争力。

1995年，广州火车站的打工妹。图源：新华社

与此同时，在城市部门，旧的国有部门普遍感受到了市场化的痛苦。第一个主要群体是那些后来民营化或破产的前国有企业的工人。这一类社会群体在劳动力市场诞生之初经历了最为动荡的时期。

另一个主要的城市劳动力类别，是自20世纪90年代中期以来的职业学校和大学毕业生。在此之前，国有部门仍然是受过教育的劳动者的主要雇主，中国对所有高等教育机构的毕业生都实行了工作分配制度。 1996年，由于国营部门进行了彻底的改组，分配制度进行了改革。直到最近，这群受教育程度更高的年轻劳动者，似乎在经济高速增长和创造就业的过程中表现得相对不错。但随着20世纪90年代末至21世纪初高等教育部门的大举扩张所带来的负面后果日益彰显，也出现了不充分就业的问题。

最后一类新的城市劳动力包括以前作为国家雇员工作的专业人士和官员。这种自愿市场化的过程通常被称为“下海”，这是加入市场经济和创办私营企业的隐喻。 他们围绕国家体制建立的关系网，已成为中国高层次劳动力市场的一部分，在这个关系网中，国家与市场的领导层之间的“旋转门”，使商界与国家权力保持着密切联系。

改革年代的国家把对劳动力控制和规训的权力从国家下放给私营企业主等市场行为者。劳动者的价值是由劳动力和人力资本的市场价格来衡量的。可以说，劳动力市场是中国经济改革最重要的产物。这也是市场化在计划经济和中国社会留下最大烙印的地方。在过去35年里，主导劳动力市场的私营部门创造了数亿个甚至更多的就业岗位，它吸纳了大量的农村移民，使数亿中国人摆脱了贫困，并从根本上重塑了经济。

（三）要素市场：国家手中的“制高点”

在20世纪80年代和90年代劳动力市场逐步市场化的同时，资本、土地、自然资源和基础设施也越来越多地通过市场进行配置。但在改革开放的几十年里，资本、土地和自然资源等关键生产要素相对稀缺。这些要素的市场化主要服务于国家的财政和金融利益，因为它利用市场作为动员和控制的手段。

在这三个要素市场中，20世纪80年代的两种市场化逻辑——放权和双轨制——仍然占据着主导地位，即便市场改革在90年代已经进入了深水区。国家不允许市场行为者完全进入要素市场，而是将资本、土地和自然资源委托给自己的经济代理人——大型国有银行或股份制银行、央企和地方政府。

这种安排对私营企业家的行为产生了深刻的结构性影响。除了外商投资企业和合资企业外，大多数私营企业家只有两种选择：一是维持较小的经营规模，二是与国有企业和地方政府合作，形成各种收入分成方案。只有在极少数情况下，他们才能成功地从国有银行或证券交易所获得长期融资，或多或少地成为自主的经济行为者。

（四）土地：地方财政与城市化的引擎

土地市场是改革开放后才出现的制度安排。作为这一时期全面市场化的一部分，1994年的住房改革预示着房地产市场的蓬勃发展。改革分阶段进行：在第一个阶段，城镇居民以象征性的价格购买现有住房；在后一个阶段，除符合福利住房条件的家庭外，城市居民必须从房地产商手中购买商品房。

房地产市场对土地市场产生了直接的影响。地方政府仍然是城市一级土地市场的垄断者，通常规定土地的用途，然后以收取土地出让金的方式拍卖商业用地。为了使土地出让金最大化，地方政府成了不间断的城市化进程的支持者和土地经销商。而随着地方政府对公共资金的争夺和城市化进程的推进，城市土地市场成为地方财政收入最重要的额外税收来源。

而在农村，通过诸如家庭联产承包责任制和农村土地使用权制度等限制性制度加以控制，市场机制已成为占主导地位的经济体制。但农村家庭不能把分配到的宅基地用于建房出租，因为他们所分配到的宅基地没有完整的产权。

因此，目前中国的土地市场存在明显的双层结构：城市土地使用权是可交易的，地方政府是唯一的卖方；农村土地使用权只能部分交易，而且带有条件。

1996年5月13日，上海一家房地产公司内，购房者正在了解商品住宅项目。图源：AFP

（五）资源与基建：在放与收之间

20世纪90年代末和21世纪初，当资源领域的国有企业面临可怕的低经济效率时，中央政府尝试对煤炭甚至油田等关键自然资源采取更为市场化的方式。在中国主要的煤炭供应省份山西，自20世纪90年代以来，当地政府只保留了最大的煤矿，将中小型煤矿出售给私人投资者。而私营企业的经营问题，尤其是安全问题也日益突出。为了对工人的危险处境作出回应，国家紧急停止了私有化，并下令关闭所有中小型煤矿。

这种市场与国家在资源和基础设施配置方面的反复，从20世纪90年代一直延续到21世纪头10年。21世纪头10年，随着天平开始转向政治考量，中央政府逐渐从市场化转向国家控制。在21世纪头10年的初期，这种分离似乎是稳定的：国家在自然资源市场上对渔业和林业等领域实行了许可证与承包制度，而在能源、电力、通信和铁路方面则坚决保留了垄断地位。

在这些基础设施建设的关键领域，中央政府确保了对央企（包括原铁道部）的完全控制，并将中央财政支出和国有银行贷款注入数十亿个基础设施项目，给私人资本留下了很小的空间。

（六）金融：被严密守护的市场

金融市场或许是中国守护最严密的市场。在这一领域，国家对所有主要部门都进行了直接垄断和间接控制：银行、保险、股票市场、债券市场、外汇，甚至是刚刚起步的风险投资市场。中国金融市场的核心是四大国有银行：中国银行、中国农业银行、中国工商银行和中国建设银行。在20世纪90年代的银行业改革期间，财政部剥离了国有银行的不良贷款，并将其转移给了四家资产管理公司。在这次重组之后，这四家银行重组为拥有数十亿元资产的企业集团。

这样一个高度控制的金融体制，确实对市场行为者产生了重大影响。在一个经济体中，以利润为导向的国有银行几乎垄断了存款和贷款，这使得中小投资者别无选择，只能承担高昂的融资成本。与此同时，直到最近，国家法规还严格限制创建自治的私人银行来与国有银行竞争。

中国的土地、信贷和自然资源市场在纵向上划分得很清楚。在纵向市场的低端，如农村土地市场、基层信贷市场和传统资源市场，国家实行的是一种松散的控制体制：它既不是按照市场配置，也不是由国家进行垄断，而是市场机制和国家监管的结合。在纵向市场的高端，如城市商业用地、大型银行贷款、股票市场和高收益的自然资源（如矿产、石油和天然气），国家通过其信任的代理人、地方政府、国有银行和国有企业进行垄断。这种安排的背后考量不是压制地方或全国市场，而是利用它们提高经济效率，同时维持市场的秩序和等级制度。要素市场的高端和低端之间的界限受到国家的严格监管。这就解释了为什么政府经常打击边缘活动，如影子银行、私采矿产以及农村非农用地的商业化。

相对自由的劳动力市场和更为严格控制的要素市场之间的脱节，也造成了一定的市场紧张。中国经济的另一个特点部分缓解了这一问题：庞大的海外市场的存在，使中国拥有了庞大的出口部门。

（七）海外市场：中国出口部门何以崛起

20世纪80年代初，当中国重新加入全球市场网络时，中国领导人已经意识到中国庞大的劳动力资源在全球竞争中的巨大潜力，发现了全球价值链的转移，并倡导劳动密集型的“两头在外”政策（字面意思是“原材料和销售市场都在国际上”）。

这一发展战略被新兴劳动力市场的等级结构所强化，因为贫困的农村劳动力被强烈地驱使到沿海地区的出口导向型工业中去，以寻求更好的生活机会。这种结构使得劳动力市场的市场化程度最高，而大部分要素市场则掌握在国家手中。反过来，国家培养自己的经济代理人，从其在国内市场的制高点获取租金和利润的最大份额，而无须把全球竞争看得很重。

因此，全球市场上“中国制造”出口型制造业的繁荣，不再是东亚新兴工业经济体典型的“雁行模式”的另一个案例。在东亚地区，特别是日本和韩国，国家帮助建立能够在国际舞台上竞争的国家冠军产业，使中小企业主要集中于国内市场。就中国而言，国家冠军企业是国有的国内垄断企业，而全球竞争力则来自数百万家中小型企业。在这一发展方案下，中国沿海地区的出口导向型中小企业开始扩大与外部世界的贸易关系，使中国与世界市场接轨。在20世纪80年代国内市场还在形成的时候，地方上的小型生产商就已经认识到了外部市场的重要性，并加入了全球生产网络。

在浙江温州、义乌和广东东莞等沿海城市的第一波市场化浪潮中，与外部有联系的工厂开始瞄准从香港到东南亚等更大的华人世界的熟悉市场。在新的发展模式下，中国地方市场加快了与全球和国内市场的融合。20世纪90年代，中国对外贸易稳步增长。1992年邓小平提出进一步开放经济后，地方政府开始通过建设各种开发区吸引外资，特别是来自中国台湾、香港地区及新加坡和更广泛华人世界的海外华人企业。

中国加入世界贸易组织，标志着开始了新一轮贸易和外商投资的爆炸性增长——2001—2012年，中国与世界的贸易额从2600亿美元增长到2万亿美元，中国成为世界上最大的贸易国。与此同时，中国加入世贸组织后，以亚洲为中心的贸易格局不断增强。就商品内容而言，自20世纪90年代末以来，纺织等劳动密集型商品早已让位于电子产品等资本密集型的商品和加工贸易。

1999年，中国申请加入世界贸易组织的谈判期间，朱镕基与美国商务部长威廉·戴利举行会晤。图源：AP

回溯历史，自20世纪80年代市场化水平阶段下降，一直到2008年金融危机之前，中国沿海制造业经济的全球化为中国的市场化提供了比最初的国内力量更重要的引擎。这是因为，对于中国最具活力的中小企业而言，进入全球市场仍然比进入中国国内市场更容易。

尽管中国的国外市场发展迅速，但一些显著的模式依然存在。一是劳动密集型的加工贸易在中国贸易总额中的持续重要性。二是中国对欧美的巨额贸易顺差和对东亚工业化经济体特别是台湾地区、日本、韩国和东南亚的贸易逆差。三是中国在全球价值链中的地位相对较低，目前全球价值链仍由西方乃至日本和韩国主导。四是美元在中国贸易结算中的持续重要性。这些持续性趋势的背后，亦反映出中国自身在全球市场体系中的制度局限。无论贸易和投资的增长有多么惊人，中国的外部市场化过程，仍然是与国内不平衡的市场化同步的。同时，现有的市场体制则允许国家对全球化的整个过程进行最大限度的控制。虽然商品交换几乎完全自由化，但货币交换却是严格和集中管理的。国家在中国全球市场化进程中的作用，最明显地体现在强制结汇制度中。

如前所述，中国由国家主导的国内市场体制为私人市场行为者设置了各种制度天花板。它们可以在自由市场环境下扩张，但只能扩张到一定的限度。一旦达到这一限度，它们就很难获得信贷、土地、自然资源和其他生产要素。私营中小企业必须寻求外部市场。

中国30年的贸易扩张就是基于这种模式。尽管中国最大的企业仍是依靠国内垄断经营的大型国有企业，但其最具活力的出口企业却是从事外包合同并为全球市场进行生产的中小型企业。在2008年之前，由于全球市场强劲，它们在整体就业和产出中所占的份额迅速增长，产生了贸易顺差，并积累了外汇储备。

由于在中国的外汇储备制度下，所有的外汇收入都必须兑换成人民币并存入指定账户，贸易顺差的积累反过来又为中国人民银行管理人民币和进行战略性对外投资提供了强大的资源。因此，除了通过中国与世界市场的一体化来维持就业和市场效率之外，出口导向型的中小企业还进一步发挥着支持货币体系的战略性作用。

——内容摘编自郑永年、黄彦杰合著的《制内市场：中国国家主导型政治经济学》第五章“基层资本和市场化：当代市场改革的动力”中“全面市场化：1994年以来国家主导的市场改革”一节。

书籍信息

制内市场：中国国家主导型政治经济学

作者: 郑永年 / 黄彦杰

出版社: 浙江人民出版社

译者: 邱道隆

出版年: 2021年1月

ISBN: 9787213098727

【作者简介】

郑永年，中国问题专家，普林斯顿大学政治学博士，曾执教北大，现任新加坡国立大学东亚研究所所长，中国华南理工大学公共政策研究院学术委员会主席，《国际中国研究杂志》（国际社会科学核心期刊）和《东亚政策》主编，罗特里奇出版社《中国政策丛书》主编和世界科技书局《当代中国研究丛书》共同主编。历任北京大学政治与行政管理系助教、讲师，新加坡国立大学东亚研究所研究员、资深研究员，英国诺丁汉大学中国政策研究所教授和研究主任。先后获得美国社会科学研究会/麦克阿瑟基金会（1995~1997）和美国麦克阿瑟基金会（2003~2005）研究基金的资助。主要从事中国内部转型及其外部关系研究。近年来，先后出版专著20多部。先后在国际学术刊物上发表学术论文数十篇。

黄彦杰，哥伦比亚大学历史暨东亚系博士候选人，本科与硕士研究生分别毕业于新加坡国立大学经济系（2008）与历史系（2015），曾任职于新加坡国立大学东亚研究所。

【内容简介】

本书从中西比较的视野，探索了中国政治经济制度的发展历史及当代演变，并以“制内市场”的总体框架来揭示中国的国家和市场的关系。本书提出，“制内市场”是一种在中国的漫长历史中不断演进的政治经济体制，在这种体制中，市场并非自主的、自我调节型的秩序，而是一个以国家为中心的秩序的组成部分，服从于国家治理的规制。具体体现为一个三层市场共存的等级制的结构：底层的自由市场经济，顶层的国家资本，以及介乎两者之间的政府机构和私营企业相互作用的中间地带。作者认为，随着中国经济的持续增长和全球化，中国国家、市场和社会之间的内部平衡不但关系中国自身未来的前景，也可能会对世界各地的经济产生重大影响。

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