用人单位规章制度法律性质研究

[摘要]我国关于用人单位规章制度的法律性质主要有法规范说和格式合同说两种。其中法规范说长期以来被奉为通说。但是,由于我国社会用人单位和劳动者的地位在实质上处于不平等的状态,若采法规范说对于保护劳动者的权益极为不利。规章制度在表现形式和立法层面上都符合格式合同的特点,而且若将其定性为格式合同,将更有利于劳动者权益的保护。

[关键词]用人单位;规章制度;法律性质;格式合同;公示

[作者简介]许凌志,广西社会科学院助理研究员,法学硕士,广西南宁530022

用人单位规章制度,又称为工作规则、工厂规则或就业规则等。根据1959年国际劳工组织ILO特别委员会报告书对工作规则所下定义为:“企业界对Work rules,Company rules,work shop rules,rules of employment,standing order之称号,供企业之全体从业员或大部分从业员适用,专对或主要对就业中从业员之行动有关的各种规则。”《劳动法》作为一部基本法,其法律规范是经过抽象总结的,其内容制定得比较原则、比较宏观,要使其落实到具体的劳动关系中,还必须通过企业的规章制度将其细化、具体化;而《劳动合同法》对用人单位规章制度也做了一些规定,但是其对用人单位规章制度的规定基本上是在《劳动法》的基础上有所增减,本质上并无变化。因此,企业在组织、管理生产活动中,常常会依据国家的法律,结合本单位的实际,按照一定的民主程序制定出比较系统、规范的供全体职工共同遵守的规章制度,通常包括技术操作规程、劳动安全卫生规程、日常劳动纪律和其他各项制度等。在实践中,用人单位的规章制度常被一些企业等同于“厂规厂纪”。这种规章制度完全是从保障企业利益的角度制定的,所强调的也是企业对于劳动者管理的权利。而且,由于企业在经济上的优越地位,在一些企业的规章制度中,往往有许多不利于工人的条款,有些条款甚至是明显违背劳动法的有关规定的。例如,地处某省山区的一家私营麻织厂为“严肃劳动纪律,加强劳动管理”,制定了一系列规章制度,规定职工上班时间内不得随便上厕所(上下午各一次,每次不超过10分钟);下班后,不得随便离开工厂(职工都住在工厂宿舍,房间窗户被钉死,门外有锁);对外通信须由领班同意;每月休息一天(可以到附近镇上购买日用品)等。究其原因,一方面是我国劳动法规授予了用人单位制定劳动纪律和企业规章制度的权限;另一方面立法又过于原则,缺少对用人单位单方制定劳动纪律和企业规章制度的规制。用人单位是制定规章制度的主体,而且我国的劳动法规缺乏对制定规章制度程序上和实体上的具体规范,从而成为许多用人单位借以变相侵犯劳动者的劳动权益,滥用即时解除权的“尚方宝剑”,而劳动者却难以得到救济。造成此种局面当然是有众多原因所致,但笔者认为其中一个重要的原因在于对规章制度法律性质的错误定性。

一、关于用人单位规章制度的两种学说

关于用人单位规章制度的法律性质,国外存在多种学说。以日本为例,号称有“四派十三家”之多,具有代表性的有合同说、法规范说、集体合意说、根据二分说等。其中,合同说中细分为数种学说,有代表性的有纯粹合同说、事实规范说和事实习惯说(格式合同说);法规范说中又分为经营权说、习惯法说和授权法说等。我国学界则主要有两种观点,即法规范说和格式合同说。 格式合同说认为,用人单位规章制度是一种合同内容,属于劳动合同的一部分。用人单位为了简化劳动合同的订立程序,使劳动合同的订立更为迅速,凭其经济、社会上的优势单方预先决定规章制度的内容,加以体系化和定型化。对于规章制度中的条款,大多没有个别商榷的余地,劳动者只能附从于相对人所决定的内容。现实中,劳动者与用人单位签订劳动合同时,规章制度的具体内容一般不在劳动合同中明列,劳动者也并不清楚规章制度的具体要求。但在劳动合同签订之后,规章制度便成为规范劳动者和企业之间行为的基本依据。

二、对法规范说的批判 我国学界以法规范说为通说有其一定的合理性,但其并非全无缺点。笔者认为,法规范说至少存在以下几点不足:

第一,察看我国《立法法》并未有可以授权企业法人制定法规的规定。若认为用人单位具有因授权制定具有法律效力的规章制度的权力,则与我国《立法法》的基本精神相悖。而且,用人单位若具有此种权力,那么就从根本上违背了劳资对等的基本理念。

第二,引用的现行法规论据缺乏说服力。根据最高人民法院在《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(法释[2001]14号)第十九条中指出:“用人单位根据《劳动法》第四条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”可见,只有符合上述实体要件和程序要件的用人单位规章制度才具有法律效力。但对于一个内容上不违反国家法律、行政法规及政策规定,程序上经过合法的要约和承诺的合同,一样对当事人有法律约束力,《合同法》第八条即为其效力来源。从这个意义上说,该法条同样支持合同说,从而以该法规为论据认为用人单位规章制度的性质是法规范缺乏说服力。

第三,法规范说对劳动者权益的保护非常不利。广义的用人单位规章制度应该包括劳动纪律和劳动条件等内容,从我国的现实情况来看,工会组织往往被虚置,集体合同未受重视,通过集体协商保护劳动者权益的方式较少。虽然我国《劳动法》对劳动条件已经作了基本的规定,但由于过于原则,现实中容易被用人单位寻找到规避的空间。用人单位可以控制职工代表、股东大会和董事会等权力机构,以“民主”的方式通过其单方制定的企业规章制度,而且我国劳动部门对于用人单位规章制度缺少有效的审查机制,从而造成了在实质内容上打擦边球,在程序上又符合规定的用人单位规章制度的出台。若采法规范说,用人单位单方制定的规章制度,无论劳动者是否同意其内容,均对劳动者发生拘束力,那么用人单位就可能随意的、片面的将规章制度作不利于劳动者的变更,而劳动者却全无拒绝的权利,进而使劳动者的权益受到侵害。

三、用人单位规章制度应采格式合同说

笔者认为用人单位的规章制度的性质应采格式合同说,这样更有利于对规章制度的规范和劳动者的保护。格式合同,又称定型化合同,是指合同条款由当事人一方预先拟定,对方只能表示全部同意或者不同意的合同,亦即一方当事人要么从整体上接受合同条件,要么不订立合同。格式合同具有以下特征: 第二,格式合同的条款具有不变性。格式合同条款一经拟定,就成为一个整体,都已定型化,在相当长的时期内具有稳定性,不能随意修改,欲与之缔结合同的当事人不能就合同条款讨价还价,只能概括的接受或不接受。当事人在主动自愿表示订立格式合同的意思表示时,视为已完全同意了格式合同中的全部内容条款。

第三,格式合同具有附从性的特点。拟定格式合同的当事人多为经济上的强者,掌握着各种资源和话语权,相对人为了与之订立合同,不得不受制于该格式合同的制定者。所以,拟定格式合同的一方在拟定合同时,并未与对方协商,相对人对于格式合同只有整体接受或者拒绝的权利,而没有要求进行进一步协商的权利,无法自由表达意志,只能附合于格式合同拟定人的意思。尽管在法律地位上,缔约双方都是平等的,都被赋予了平等的法律人格,但在实际交涉过程中,双方的地位并不平等。事先制定合同的一方都是在经济上处于优越地位的企业,而对方则是经济上的弱者,前者有权单独决定合同的内容,而后者则没有讨价还价的余地。因此,在这个意义上,格式合同具有附从性的特点,即在格式合同拟定时,相对人居于附从地位,不能对合同条款自由地表达其意志。

用人单位的规章制度符合格式合同的概念和特征。首先,规章制度是由用人单位预先制定的。其次,劳动者就规章制度的内容没有讨价还价的余地,只能概括的接受或拒绝。最后,由于用人单位掌握工作资源,在经济上处于强势,而且我国目前的劳动力市场是供大于求,所以劳动者为了得到工作机会,只能附从于规章制度。这是用人单位规章制度在形式上符合格式合同的表现。

一般而言,格式合同往往是由经济上的强者制定,弱者一方只有拒绝与接受两种选择,无法要求修改格式合同条款,从而权益常常遭受损害。为了纠正格式合同偏离公平理念的弊病,有从立法手段着手,也有借助行政机关、司法机关进行监督,而归纳其所遵循之原则,不外乎事前公示原则和条款合理原则。借助公示原则和合理原则从程序和实体两方面来监督格式合同,保护弱势群体。从我国关于用人单位规章制度的相关立法,也可以导出采用了格式合同之观点。理由主要有两点:

首先,最高人民法院在《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(法释[2001]14号)第十九条规定:“用人单位根据《劳动法》第四条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”该条规定用人单位规章制度必须要向劳动者公示,这与上文所说的公示原则相吻合,为格式合同的特征。

其次,用人单位规章制度不得违反国家法律、行政法规及政策规定,其立法目的在于寻求规章制度内容的合理性。而且,根据劳动和社会保障部公布并于2004年5月1日起施行的《集体合同规定》第六条规定:“符合本规定的集体合同或专项集体合同,对用人单位和本单位的全体职工具有法律约束力。用人单位与职工个人签订的劳动合同约定的劳动条件和劳动报酬等标准,不得低于集体合同或专项集体合同的规定。”该法规还规定“奖惩”可以成为集体协商双方进行协商的内容,“奖惩”具体包括劳动纪律、考核奖惩制度和奖惩程序(《集体合同规定》第八条和第十七条)。可见,用人单位制定的企业规章制度不得抵触集体合同,不仅为尊重职工群体与用人单位集体协商结果的表现,也是以劳资双方合意之较公平的集体合同来匡正用人单位单方制定的规章制度,其目的也是在追求规章制度之合理性。因此,这些立法也与合理原则相吻合。

另外,当用人单位对企业规章制度进行不利于劳动者的变更时,在保护劳动者利益及兼顾用人单位经营之必要性的考虑下,其变更不能约束表示反对的劳动者,但如果此种不利益变更有合理性及必,要性时,例外的可以约束表示反对的劳动者。例如,用人单位虽然长期亏损,但没有依法采取裁员的方式减轻负担,而是采用降低企业规章制度所定的福利标准,以克服困难。此项不利益变更符合多数劳动者的利益,同时也满足用人单位经营之必要,堪称有合理性,故不宜因少数劳动者反对,而不对其有约束力。

综上所述,在我国法律为对用人单位规章制度的性质没有作出明确界定时,根据我国现行立法和社会实际,从保护劳动者权益的角度出发,用人单位规章制度的法律性质采格式合同说较为合理。

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