浅析构建我国环境公益诉讼原告资格的法学

一、我国环境公益诉讼中原告资格的局限性

我国《民事诉讼法》第108 条规定的起诉必须符合的四个条件之首就是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。其核心在于只有案件与自身有利害关系，才能向人民法院提起诉讼。这种直接利害关系理论对于防止当事人滥用诉权，节约司法资源方面具有一定的意义。但其最大的弊端在于只关注个体利益的救济，而忽视了公共利益的存在，缺乏对公共利益的维护力度，尤其是在应对环境危机时，这种理论的弊端就更加明显。主要表现为：

(一)导致对环境公益的救济不周

在直接利害关系理论指导的诉讼体制下，原告必须对被侵害的实体性权利具有专属性和排他性。这种诉讼理由的限定，在很大程度上剥夺了公民或者组织的起诉权。因为，从传统民法意义上讲，众多的环境要素如大气、水等属于共有或公有的财产，任何组织和个人都不享有专属权，自然也就无权对污染和破坏公共环境的侵权人提起民事诉讼。在公权力不作为的情况下，破坏环境者就可能逍遥法外，环境污染和生态破坏则得不到及时的控制，从而使环境问题日益严重。因此，现行的诉讼体制使环境公益很难得到全面有效的救济。

(二)不利于环保活动的开展

由于环境侵害的产生和发展具有潜在性和可变性，其再加上科学技术和人类认识水平的限制，人类对危害环境的活动所造成的长远影响和最后结果常常缺乏确定性。所以，在环境公益诉讼中，原告与被告之间往往是一种潜在的利害关系，而非现实的利害关系。因此，如按照直接利害关系理论，就有可能出现立法空白的情形，假如当代造成的环境污染并没有被马上发现，其直接受害者却是我们的下一代甚至下几代，僵化地采用直接利害关系理论，到那时就有可能出现只有原告而找不到被告的诉讼局面，无法运转诉讼程序，阻碍了环保工作的开展进程。

二、环境公益诉讼原告资格扩张的依据

(一)环境公共信托理论是环境公益诉讼原告资格扩张的理论来源

美国密执安大学的萨克斯教授提出的环境公共信托理论认为：水、空气、阳光等人类密不可分的环境要素是全体国民的共有财产，任何人不能对其任意占有、支配和损害。作为共有财产，应有代表全体公众利益的政府机关予以管理，即以信托的形式将本应由公民行使的环境管理权转交由政府行使。政府必须对人民负责，不得滥用权力。公民有权借助包括司法程序在内的一切必要手段来监督政府机关的环境管理行为，当政府机关滥用职权或者玩忽职守，致使环境法益处于危险状态时，即可自行提起环境公益诉讼，起到了良好的监督和预防功能。

(二)环境公益诉讼原告资格的扩张是理性思维的现实选择

过去粗放型经济发展模式，带来了严重的环境问题，在诸多教训面前，人们意识到环境侵害的反复性、潜在性、不可恢复性等特点，认识到对待环境污染必须以预防为主，建立环境公益诉讼制度，扩大原告资格，以便及时发现并遏制环境公害的发生。另外，从维护成本上讲，若国家垄断维护环境公益的权力，则维护环境公益的巨大成本将由国家承担。如果赋予公民个人或社会组织原告资格，则可降低维护成本，并且可以更好地协助国家机关履行职责。因为目前许多国家都认识到国家机关无论如何健全和周密，仅靠公务员来维护公共利益是不够的。

三、我国环境公益诉讼适格原告的范围设计

目前，伴随着我国经济的快速腾飞，环境侵权问题也日益凸显。作为一种特殊的诉讼，环境公益诉讼是解决环境侵权的一个重要途径。但是由于受到传统诉讼法原告资格理论的影响，发展空间不可避免地受到了束缚，无法应对日趋严重的环境违法行为。因此，要对传统诉讼法进行突破，建立环境公益诉讼，扩大诉讼的适格原告范围，以配合环境纠纷处理的需要。给予更多的人和组织以诉权，不仅是符合国情需要，改善生态环境之必需，也是符合世界环境法和诉讼法发展潮流的。笔者认为，环境公益诉讼的适格原告主要包括以下几方面的主体：

(一)环境保护行政机关

环境保护行政机关一方面代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权，另一方面接受公众的信托管理环境资源，肩负着维护公众环境权益和国家环境权益的双重重任。在环境污染的案件中，证据的收集和提供是一个复杂的过程，而作为对环境保护工作实施统一监督管理的行政主管部门，拥有其他单位部门所没有的高端监测技术，能够切实地掌握污染的证据。尤其是环境纠纷还会涉及到对许多不确定性问题的探讨，需要进行环境保护的政策性分析。综上，环境保护行政机关具有专门性的技术支持，专业性的知识来源，赋予其环境保护行政机关的原告资格，具有无可替代的优越地位。

(二)检察机关

环境保护行政机关，其作为环境公益诉讼的原告毋庸置疑，其不是唯一。行政命令的实际执行者是国家公务人员，经济学理论认为这种实际的权力主体，作为一个个独立的经济人，具有追求自身利益最大化的倾向，难免会出现相互争权，推诿责任，办事效率低下等弊端，更有甚者，与污染企业同流合污，严重侵犯法律尊严，环境利益难以得到维护。此时迫切需要一个机关作为代表，以维护社会公益并与污染企业和行政机关相抗衡。检察机关就是一个不错的选择，赋予其诉权，针对特定的民事、行政案件提起诉讼。事实上，这是现代世界绝大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。如美国法律规定检察官在涉及联邦利益的案件中可以享有起诉权。法国法律规定，在公法秩序受到损害时，检察官可以为维护公法秩序而提起诉讼;罗马尼亚法律也规定，只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的权利和合法利益的需要，检察长就可以参加诉讼。检察机关作为法律的监督机关是社会公共利益的捍卫者，在建国初期刚成立时就有为了社会公益提起民事和行政诉讼的职能。在环境公害泛滥的今天，检察机关也应充分发挥其体制优势，增强法律监督合力，赋予其环境公益诉讼原告资格。

(三)环保团体

相较于单个的公民，环保团体等有着较为严密的组织，对环境问题的关切度较高，能够监督排污企业的治污状况，督促国家机关履行职权，更好地保障社会大众的环境权。外加环保组织拥有专业人员，较强的技术及资金力量和一定社会影响力，可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、取证困难、不敢起诉或者撤诉率高等问题。在公民个人为环境公共利益而提起诉讼尚存在障碍的现实情况下，为了使环境权得到最大限度的保护，这种方式不失为一种有效的选择。

(四)公民个人

首先，环境作为一种公共资源，所有权属于全体社会成员，这也就决定了环境侵权行为的公害性，每个公民个体都可能为维护环境公共利益而寻求司法救济。其次，人民群众的眼睛是雪亮的，公民作为社会的一个分子，深入在社会生活的各个领域，因此，能及时发现各种侵害环境利益的行为，更好、更快的通过司法途径进行救济。再次，环境行政机关出于部门利益考虑，或受地方保护主义的影响，不主动履行法定职责，对环境资源破坏行为采取放任的态度，甚至故意违法行政、滥用职权，这种情况在我国经常发生。在此情况下，若负有监督、检察、监察等职责的权力部门(包括检察机关)监督不到位的话，公民只能徒唤奈何。任何公民都享有在优美的环境中生活的权利，因此，赋予公民以环境公益诉讼之诉权，保障公民的环境权，以最大限度地保护环境。

四、环境公益诉讼原告资格的冲突问题

由于环境损害的深刻性、广泛性，对于同一公害，赋予不同主体具有诉讼资格，或许会引发诉讼资格冲突问题，会造成诉讼不经济现象。因此，为了提高诉讼效率和节约司法资源，必须解决环境公益诉讼原告资格的冲突问题。

(一)公民与公民、公民与环保团体的冲突问题

如果多个公民都针对同一环境损害行为提起诉讼，这时可以参照《民事诉讼法》中的代表人诉讼制度。如果公民与环保团体都提起诉讼的，考虑到环保团体比个人更有力量和经验，可以让环保团体作为代表人进行诉讼，但其代表资格应受到限制：当被代表者之间的利益、观点分歧很大，有明显冲突时，环保团体则不适合代表诉讼。因为环境问题具有很大的不确定性，有时关于环保标准、损害范围、补救措施等的分歧相当大，甚至在科学上都没有一个确定的标准。出现这类情形时，应由法院指定诉讼代表人。

(二)公民、环保团体与环境保护行政机关的冲突问题

在这一问题上，英美法系的处理模式值得我们借鉴。他们采取前置审查起诉模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知有关行政机关制止损害社会公共利益的违法行为或提起诉讼，当有关机关不采取相应措施或不提起诉讼时，公民才可径行提起诉讼。如美国《清洁水法》规定，任何公民如果没有在起诉前60 天将起诉通告美国联邦环保局，就禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。我国可以参照这一做法，规定一个通告期。在通告期内，如果有关行政机关采取了补救措施并且有效制止了违法行为，公民、环保团体的起诉资格则受到限制;反之，公民、环保团体有权直接向法院提起诉讼。这样，一方面可以督促环保行政机关依法行政，另一方面也可以减轻法院的诉讼负担。

(三)环境保护行政机关与检察机关的冲突问题

当两者产生冲突问题时，考虑到环境保护行政机关拥有较强的专业性和技术性，可先由其作为原告提起公益诉讼，当环境保护行政机关有所不为或为有所错时，才由检察机关代之进行诉讼。此外，检察机关对诉讼过程有监督权，即便不作为原告起诉，也可以通过诉讼监督权参与到诉讼中，维护社会公共利益。如我国《行政诉讼法》第64 条规定：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监管程序提出抗诉。