浅析对我国环境公益诉讼原告资格的探讨

一、环境公益诉讼概述

环境公益诉讼是一种新型诉讼形态，起源于20 世纪70 年代的美国。目前，美、英、日等一些经济发达国家已在立法上确认了环境公益诉讼制度。伴随着我国经济的高速发展，环境污染问题日益突出，环境和生态遭受到严重的破坏，在一定程度上形成了环境危机。这种危机不仅危害到了民众的生命健康，还严重制约了中国经济的健康发展，影响了社会的稳定。为了解决日益严峻的环境问题，环境公益诉讼被提上了议事日程。近几年，河北、贵州、江苏、广东、云南等地已开始对环境公益诉讼进行有益的探索。新《民事诉讼法》第55 条的规定使环境公益诉讼制度有了明确的法律依据，丰富并完善了我国民事诉讼的当事人制度，但该规定过于原则，在理论上还有许多需要探讨的地方。

我国目前尚未形成环境公益诉讼的统一概念。结合新《民事诉讼法》的相关规定，笔者认为，环境公益诉讼是指在环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害的情形下，为了维护环境公共利益，符合条件的有关机关和社会团体根据法律的规定向人民法院提起诉讼，并由人民法院追究责任的一种诉讼制度。作为一种新型诉讼制度，它不仅注重环境侵权行为的责任追究，更注重对侵害环境公益行为的制裁与预防。环境公益诉讼之所以被认为是解决环境问题的理想选择，就在于其具有其他制度无法比拟的价值。

在我国环境公益诉讼制度的构建与完善过程中，适格的原告范围应是首要问题之一。环境公益诉讼的原告资格是指在环境公共利益受到损害或者可能受到损害时，有权通过环境公益诉讼的方式向人民法院寻求司法救济的主体资格。从环境权的角度看，任何组织、个人和国家机关都可以依法提起诉讼，把其中任何一部分主体排除在外都是对其环境权的剥夺，但考虑到诉讼的经济性和秩序性，立法应该首先明确环境公益诉讼的适格原告范围。这既可以防止滥诉现象的发生，也利于有限司法资源使用效率的提高。从环境公益诉讼制度在国外运行的实践来看，对原告资格的要求尽管呈现出越来越宽松的趋势，但为了避免浪费有限的司法资源，充分发挥环境公益诉讼制度的作用，国外相关立法大多也明确规定了环境公益诉讼的原告资格。

二、我国环境公益诉讼原告资格的立法现状

(一)实体法上的有关规定

20 世纪中期以来，环境污染和破坏日益加剧，严重影响了民众生活与社会发展，促使环保运动逐渐高涨。面对环境危机和环境问题的增多，人们开始试图寻找一种新型权利作为理论基础，以加强对环境的保护，作为人身权之一，环境权便产生并受到了重视。有的国家把环境权写入了宪法，或者在有关的实体法中进行了运用，以保障公民享有保护其生存环境的权利，并减少对环境的损害。例如：美国的《清洁水法》第505 条规定，允许公民和各州对任何被指控为违反了《清洁水法》的人提起诉讼;英国的《污染控制法》规定，任何人都可对公害提起诉讼。

实体法赋予公民环境权是环境公益诉讼制度的前提和基础。从我国现行立法情况来看，虽然有类似环境权的规定，但过于原则和抽象。如我国《宪法》第2 条肯定了我国的一切权利属于人民。人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业、社会事务。我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等也都明确了一切单位和个人都有环境保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

就实体法而言，作为环境公益诉讼法理基础的环境权，在《宪法》中的规定几乎是抽象的，没有将公民对环境享有的权利具体化，有关单位和个人在专门环境立法中也只有检举和控告的权利。这导致我国的环境公益诉讼缺少实体法的支撑，从而使有关单位和个人在实践中无法依据具体的可操作性条款提起环境公益诉讼。

(二)诉讼法上的有关规定

修改前的我国《民事诉讼法》第108 条强调民事诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的人，所谓直接利害关系即指直接涉及原告的人身或者财产权益，也就意味着除非原告能提出证据来证明其受法律保障的人身或者财产权利已遭受侵害，否则就缺失了起诉的资格。我国《行政诉讼法》第2 条和第11 条对行政诉讼原告资格也有相同的要求。

在环境侵权案件中，基于环境资源自身的特点，环境公益是一种比较抽象的社会公共利益。在环境公共利益遭受侵害或可能遭受侵害的情形下，公民的环境权必然遭到损害或者受到损害的威胁。但在奉行直接利害关系原则的传统诉讼制度中，凡是与环境权益无直接利害关系的公民、法人和其他行政组织，对破坏环境和污染环境的行为均不具备提起诉讼的资格。在司法实践中，由无直接利害关系的公民、法人和其他组织提起环境公益诉讼困难重重。这些起诉或者被法院以主体不适格为由不予受理，如2005 年北京大学法学院师生对松花江水污染事件提起的诉讼，原告向有关法院递交了起诉状并提交了相关证据，法院不予受理的理由之一就是本案与你们无关或者被法院受理后又判决驳回诉讼请求，如厦门市民林雷诉公交车超标排放尾气案。

环境利益既关乎社会公共利益，也关乎每个公民的切身利益。这种将原告资格限于与环境权益有直接利害关系的理念，不可避免将束缚环境公益诉讼的发展。面对日趋严重的环境问题，要对传统诉讼法进行改进，建立完善的环境公益诉讼制度，扩大提起诉讼的适格原告范围是核心问题。新《民事诉讼法》第55 条使环境公益诉讼制度有了明确的法律依据，丰富并完善了我国民事诉讼的当事人制度，但该规定过于原则，在理论上还有许多需要探讨的地方。

三、构建环境公益诉讼适格原告多元化模式

传统诉讼法对原告资格的严格限制造成了受害人合法权益的丧失，污染企业的环境侵权行为得不到惩罚，环境污染和生态破坏将更加恶化。为了更好地保护公众的环境权益，根据新《民事诉讼法》第55 条的规定，结合近几年贵州、江苏、云南等地试点的情况，笔者认为，我们对提起环境公益诉讼的原告资格应该持一种开放的态度，不应作过多的资格限制。

(一)检察机关

环境权益受损的当事人大多处于弱势地位，而污染企业有信息、资金等方面的优势。一般传统的理性人或者经济人大多都会抱着搭便车的心理。而且在现实经济生活中，环境污染问题往往牵涉错综复杂的利益关系，有的地方政府会更多地注重经济利益而非环境利益，对污染企业的中立性和监督性可能有限，这就需要有一个国家机关作为代表，以维护社会公共利益为目的，与污染企业抗衡。从各地试点情况来看，由检察机关作为原告，对损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼的情况比较普遍。而且，凡是检察机关担任原告的案件全部胜诉。试点情况表明，检察机关应是提起环境公益诉讼的首选原告。

检察机关提起公益诉讼是各国的通例。不论是英美法系国家还是大陆法系国家，几乎都规定拥有国家公权力的检察机关有权代表遭受损害的国家或者公民提起公益诉讼。检察机关作为公益诉讼原告也得到了很多学者的赞同。2008 年9 月8 日，无锡市中级人民法院、无锡市人民检察院作出了全国第一个地方性规定《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，第2 条规定：本规定所指的环境公益诉讼是指人民法院、人民检察院为了遏制侵害环境公益的违法行为，保护环境公共利益，根据职能分工，通过办理支持起诉，督促起诉，提起民事公益诉讼案件等方式所实施的诉讼活动。根据该规定，检察机关负有保护环境公共利益的职能，不仅有权支持起诉、督促起诉，还有权以自己的名义提起环境民事公益诉讼。

从试点地区的司法实务来看，检察机关拥有人力、物力等优势，较之其他单位和个人具备更强的诉讼对抗能力，是提起环境公益诉讼的主导力量。而且作为法定的公共利益的代表机关，在环境公共利益遭受损害之际，提起诉讼是其职责所在，无需设置额外的诉讼激励机制。结合社会公众普遍存在的搭便车心态、环保团体力量薄弱资金缺乏的现状，由检察机关作为环境公益诉讼的代表应是实现环境公益救济的首选。应通过立法的形式，明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格。不可否认，在检察机关以原告的身份提起的环境公益诉讼中，检察机关既是原告，又是国家的法律监督机关。双重身份如何厘清，如何避免检察机关监督者和原告身份的角色混乱，确实需要在司法实践中继续探索。

(二)环保行政主管部门

我国《环境保护法》规定了环保行政主管部门应当履行环境保护职责，对于侵害国家或者社会公众环境权益的行为，有权责令行为人停业、关闭、限期治理，可以通过行政处罚、行政强制等手段实现其管理环境事务的职能。但环保行政主管部门是否有权提起环境公益诉讼，我国《环境保护法》并未作出规定。根据我国《海洋环境保护法》第90 条的规定，对于环境污染行为给国家造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该规定虽然没有使用环境公益诉讼这一术语，但实质上赋予了海洋环境监督管理部门民事诉权，使其具备了环境公益诉讼的原告资格。司法实务中，在塔斯曼海油轮海洋污染案中，对于天津市渔政渔港监督处以及天津市海洋局提起的环境公益诉讼，天津海事法院给予了支持。尽管司法实践中已有成功案例，《海洋环境保护法》第90 条第2 款的规定也肯定了环保行政主管部门环境公益

诉讼的原告资格，但理论界对于环保行政主管部门在享有环境管理行政职能的同时，能否享有环境公益诉讼的诉权仍存有争议。新《民事诉讼法》第55 条中法律规定的机关是否包括环保行政主管部门，现行立法也没有明确规定。笔者认为，环境侵权案件牵扯到地方利益、部门利益、行业利益等，案情大多比较复杂，因果关系难以判定，与一般侵权案件相比，当事人举证难度大，胜诉几率小，而环境保护行政主管部门享有其他任何机关和个人所没有的资金、技术、设备等资源优势，环境公益诉讼的举证更加有效，资金更有保障，更能发挥环境公益诉讼制裁和打击环境侵权行为的作用。无庸置疑，环保行政主管部门首先是环保行政职能部门，在肯定其环境公益诉讼原告资格的同时，必须强调行政程序前置条件。只有在履行职责，穷尽了一切行政强制手段，仍无法有效维护环境公共利益时，环境行政主管部门才能运用环境公益诉讼这一司法救济措施。

(三)环保社会团体

国外法律规定，凡某一环保或者其他团体或者某一集团中的某成员受到或者可能受到污染或者生态破坏之损害，该团体或者集团中的其他人都具有提起团体诉讼的资格，他们都可以作为原告出庭。我国新《民事诉讼法》第15条规定，社会团体可以支持受损害的单位或者个人起诉。很显然，该条规定只是肯定了社会团体可以通过多种方式支持民事权益受损害的单位和个人提起诉讼，但不能以自己的名义直接起诉。第55 条提起环境公益诉讼中的有关组织是否包括环保社会团体，现行立法也未作明确规定。在司法实务中，2009 年无锡市中级人民法院正式立案审理中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案。此案被誉为首例环保社会团体提起的环境公益诉讼，也标志着我国环保社会团体提起环保公益诉讼从理论探讨走向了司法实践。

在肯定环保行政主管部门治理环境过程中的主导作用的同时，我们同样应重视相关环保社会团体的作用。毕竟环保团体大多具有非营利性、非政府性和公益性，在利益关系错综复杂的环境侵权案件中能保持一定的超然性和独立性。在国外的环境公益诉讼中，环境社会团体发挥着重要的作用。反观我国近几年各地环境公益诉讼的试点情况，我国环保社会团体发挥的作用极为有限。究其原因，除了立法规定不明确以外，主要还是受限于我国环保社会团体的地位、规模、力量、资金等因素。

(四)公民个人

美国、日本、英国、印度等国通过立法或者司法判例不断扩展环境公益诉讼的原告范围，大多肯定了公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。在我国理论界，公民个人能否提起环境公益诉讼是一个争议性很强的话题。一部分学者持肯定态度，认为赋予公民个人环境公益诉讼原告资格，可以更好地保护社会公众的环境公共权益，也可以弥补环境保护行政失灵和适格原告不提起诉讼而导致的环境公益司法救济的空白;一部分学者持否定态度，认为由与侵权行为无直接利害关系的所有局外人随意提起环境公益诉讼，可能会出现诉权的滥用，加大法院审判工作的压力。尽管在我国目前的司法实务中，公民个人提起环境公益诉讼并能够进入诉讼程序的少之又少，但不可否认，环境公益诉讼适格原告范围的扩大，在调动公众积极保护环境、监督污染企业的同时，也确实增加了滥诉的可能性。为了防止滥诉的发生，提高有限司法资源的使用效益，确保环境公益诉讼被善意使用，同时保护被告的合法权益，笔者认为应明确规定公民个人提起环境公益诉讼的前置程序。

我们在赋予公民个人环境公益诉讼原告资格的同时，为了防止滥诉，可以借鉴美国的做法。一是美国的联邦环境公民诉讼条款。美国《清洁水法》规定了60 天通告期的前置程序，任何公民如果没有在起诉前60 天内将起诉通告给联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人，则不得依据《清洁水法》提起诉讼。60 天通告期的前置程序在一定程度上可以有效督促未履行法定义务的环保机关和违法排放污染者履行义务，使得部分环境问题在起诉前就能得到及时有效的解决。[6] 二是为了防止公民对非重要的环境违法行为提起诉讼，造成司法资源的浪费，美国联邦环保局从20 世纪80 年代开始就列出了重要违法行为条目，公民只能对条目范围内的重要违法行为提起诉讼。

当然，前置程序宽严程度的设计要结合我国的国情。公民个人提起环境公益诉讼毕竟不同于私诉。缺乏谋取个人经济利益这一内在的驱动力，原告提起诉讼往往不是为了个人利益，而是为了公共利益。而且，原告是代表国家行使权利，维护环境公共利益。因此，对公民个人提起环境公益诉讼的前置程序不能过于严格。同时，为了提高公众参与环境保护的积极性，还应该借鉴他国做法，建立公益诉讼的奖励机制，给起诉人一定的物质或者精神奖励。

生态环境是生存之本、民生之本。走在资源节约型、环境友好型社会的道路上，对环境公共利益的保护是不容忽视的。世界各国的立法和司法实践都选择了环境公益诉讼这一重要的司法救济措施。我们在构建并逐步完善我国的环境公益诉讼制度的过程中，既要借鉴国外先进的立法经验和司法实践，又要结合我国国情，使环境公益诉讼这一司法救济措施为我国的环境资源保护提供强有力的保障。