浅谈欧洲各国法官选任机制的基本标准

欧洲司法委员会联盟(ENCJ)是欧洲各国的司法管理机构共同组成的一个国际组织。几年以来，项目组对各国法官的选拔、任命、晋升等问题进行了系统研究，形成了关于法官选任的多份研究报告。2012年的研究报告重申了欧洲各国法官选任机制中的若干重大问题，体现了欧洲各国共同的司法文化，并为各国建立健全法官选拔、任命、晋升制度提供了一套自我检验标准。

2012年的报告包括三个部分:第一部分介绍了本报告的主题、目标及起草过程;第二部分介绍了关于法官选任工作的基本要求;第三部分介绍了关于法官选任主管机构应当建立的工作机制。下面主要介绍后两部分内容。

一、法官选任工作的基本要求

本报告旨在为全欧洲建立一套关于法官选任的通用标准。虽然各国政治体制有所不同，但报告认为，在任何政治体制下，法官的选任工作都应当独立于政治因素之外，面向所有符合资格条件的人员进行，并且保障选任程序的公正、透明，接受公众监督。

这一通用标准可以细化为十三个具体标准。同时，项目组将这十三个具体标准转化为若干个可衡量的问题。

标准一:法官任命应基于且只能基于其业绩表现和工作能力。

此标准可转换为两个具体问题:

(1)是否制定了相关法律法规，清晰、明确地规定选任法官必须且只能以业绩表现和工作能力为基础?

(2)如无上述规定，现行法律法规中是否有规范法官选任程序的其他内容?

标准二:考虑到法官选任的各个阶段所考察的内容有所不同，因此必须明确规定并公布与各阶段相应的考察内容。

此标准可转换为三个具体问题:

(1)在法官选任程序的各个阶段，是否，明确规定了反映本阶段要求的考察标准?

(2)上述考察标准是否通过网络等媒介予以公布，同时各项考察标准是否有配套解释?

(3)是否设立了信息站点、咨询台或办公室专门负责向法官候选人或公众提供关于法官选任各阶段考察标准的信息?

标准三:法官选任的考察标准应当包括较高的心智水平、较强的司法技能、正确的工作态度和良好的自我表达能力。

标准四:关于心智水平的考察标准应当包括良好的文化修养、丰富的法律知识、较强的分析能力和独立的判断能力。

标准五:关于司法技能的考察标准应当包括具备履行司法职责的能力，具有较强的独立性、说服力、洞察力、正义感、应变能力、社交能力以及合作精神等多方面素质。

此标准可转换为两个具体问题:

(1)关于司法技能的考察标准是否包括前述各项素质在内?

(2)是否建立了相应的考察程序?

标准六:法官选任过程中的笔试、面试或考察均应由独立的法官选任机构主持进行。

此标准可转换为:法官选任工作是否由独立于行政部门的法官选任机构进行?

标准七:法官选任过程中，对于候选人的考察评估一般以法官同仁的评价意见和律师协会、法律协会的评价报告为主要参考。所有这些评价意见和评价报告都应当实名、公开、公平、透明。法官同仁、律师协会、法律协会应当按照既定的法官选任考察标准阐述自己的意见，且应记录在案，接受公众监督，并避免个人偏见。

此标准可转换为两个具体问题:

(1)法官同仁、律师协会、法律协会在法官选任过程中所发表的评价意见是否做到了实名、公开、公平、透明?

(2)在征求法官同仁、律师协会和法律协会的意见时，独立的法官选任机构是否事先介绍了考察标准的内容?是否明确告知其所发表的意见应当阐明理由、避免偏见，并将记录在案，接受公众监督?

标准八:在坚持法官选任必须以业绩表现和工作能力为基础这一基本原则的同时，法官候选人还必须具备健全的人格，不得有犯罪记录，但一定年限以前的轻微犯罪除外。

此标准可转换为三个具体问题:

(1)是否设置了相应制度以考察候选人的人格是否健全，有无犯罪前科、是否拥有良好声誉等?

(2)是否设置了特别调查制度以保证最后确定的法官人选不存在犯罪记录，或是仅在一定年限以前犯有轻微罪行?

(3)是否设置了具体制度，以便在必要时通过职业机构或其他经证实的可靠消息来源确认各候选人在为人处事、专业领域和经济信用方面具有良好声誉?

标准九:尽管在员额配置上没有特别要求，但仍应提倡法官队伍构成的多样性，杜绝任何形式的歧视。同时，任何追求法官队伍构成多样性的努力都不能牺牲法官选任以业绩表现和个人能力为基础这一基本原则。

此标准可转换为三个具体问题:

(1)即使在员额配置上没有硬性要求，但是否有法律或其他文件明确规定应当提倡法官队伍构成的多样性，杜绝任何形式的歧视?

(2)在法官选任程序中是否建立了对多样性政策落实情况的监督机制?

(3)尽管在对具有同等优异业绩的候选人进行筛选时可能会有一定的倾向性，但在确保人选考察的业绩标准不受影响的前提下，是否出台了提倡法官队伍构成多样性的政策?

标准十:法官选任程序的全过程应当公开，接受公众监督，以确保公众对法官产生过程的知情权。

此标准可转换为两个具体问题:

(1)是否建立了相应机制用以告知公众选任法官的一般流程?

(2)是否建立了相应机制以通过法律规定或网络发布的方式告知公众具体的法官人选是如何被确定的?

标准十一:落选的候选人有权知晓其未能入选的原因。同时，如果认为自己在选任过程中受到了不公正对待，落选的候选人应有独立的异议程序供其反映此类问题。

此标准可转换为六个具体问题:

(1)落选的候选人是否具有知道其未能入选原因的权利?

(2)是否建立了告知落选候选人其落选原因的相应机制?

(3)是否建立了落选候选人或其他利害关系人提起异议的程序?

(4)这一程序是否以法律的形式确立下来?

(5)如果没有建立向监察委员会提出异议的法定程序，那么落选候选人或其他利害关系人是否可以通过法院提起对法官选任结果的异议?

(6)法院或是其他机构处理落选候选人异议时，是否可以查阅选任过程的档案资料或要求选任机构出具报告，以查证选任过程中有无不公正现象?

标准十二:政府或国家元首在宣布通过独立的选任程序产生的最终法官人选结果时，应认真履行法定职责，且在此过程中不得违反独立、公平、公开、透明等原则。如果政府首脑或国家元首拒绝认可通过选任程序产生的法官人选结果，则应当公布拒绝认可的决定并说明原因。

此标准可转换为四个具体问题:

(1)如果政府首脑或国家元首参与最后的法官任命程序，那么是否有明文规定其在这个过程中扮演的角色和相应的职责?

(2)如果政府首脑或国家元首参与最后的法官任命程序，那么是否能确认新任法官是基于其出色的专业素质被任命而与其政治立场无关?

(3)如果政府首脑或国家元首参与最后的法官任命程序，那么这一任命是直接根据既定的选拔程序的结果进行，还是需要再经包括司法部门在内的独立选任机构表决通过?

(4)如果政府首脑或国家元首拒绝认可通过选任程序产生的法官人选结果，是否应当公布拒绝认可的决定并说明原因?

标准十三:法官晋升应当以法官业绩表现的定期考核结果为依据。定期考核的标准应与法官选任时的标准相一致。考核范围及于其任职以来各个阶段的业绩表现。

该标准可转换为:业绩表现和工作能力是否被明确规定为法官晋升的唯一标准?

二、法官选任的主管机构应当建立的工作机制

为避免政治干预，法官选任应由一个独立于行政部门的机构主持进行，并且有一定数量的在职法官直接参与。这个选任法官的主管机构可以是全国司法委员会，也可以是一个具有独立地位的全国性司法任命委员会。

这一要求可以细化为以下十个具体标准。

标准一:法官选任程序应由独立于行政部门的机构来运作，应吸收一定数量的在职法官参与其中。该主管机构的成员不受政治干预。

此标准可转换为五个具体问题:

(1)是否由独立的全国司法委员会或一个具有独立地位的全国性司法任命委员会作为选任法官的主管机构?

(2)在选任机构供职的法官是由其他法官选举产生的还是直接被任命的，比如由议会、司法部长、国家元首或是最高法院首席大法官任命产生?

(3)在选任机构供职的法官是否由其他国家机构(如议会)来确定，而不直接由法官委员会决定，以确保这些法官作为选任机构成员的独立性?

(4)选任机构中是否包含了国家元首或司法部长这样的政府官员在内?

(5)选任机构的成员是专职长期从事法官选任工作还是在履行司法职责或行政职责的同时兼任法官选任工作?

标准二:法官在选任机构中的人员构成上不能占绝对多数，因为在一些国家存在一种认识:如果法官成员在选任机构中占绝对多数，则容易给外界造成一种印象，即法官选任机构仅仅是司法系统自我服务、自我谋利的一个机构，可能会仅以司法系统自身好恶为标准选任法官。

此标准可转换为四个具体问题:

(1)法官选任机构的工作人员总数是多少?其中拥有法官身份的是多少?法官在其中是否占绝对多数?

(2)法官选任机构中是否有律师界和学术界代表?

(3)各法官协会在确定法官选任机构成员的过程中扮演了何种角色?

(4)有关法律是否事先规定了法官在选任机构成员占多数席位?

标准三:在任何情况下，法官选任机构都必须最大限度地保障法官选任工作的自主性和独立性。

此标准可转换为六个具体问题:

(1)是否有相关法律法规对法官选任过程中各个阶段的独立性给予立法上的保障?

(2)选任机构在从事法官任命工作时是否受法律约束?

(3)是否公开发布了法官选任工作流程的相应规范?

(4)规制法官选任工作流程的相应规范是否符合法律确定性、法律高效性以及司法独立性等基本的法律原则和精神?

(5)在法官选任机构供职是否受任期限制，比如仅任一届，或最多连任两届?

(6)法官选任机构在制定选任程序框架的过程中是否咨询过心理学家、社会学家、律师、公证人、学者等外部专家的意见?

标准四:必须保证法官选任的最终结果只与对候选人的认真、深入的考察评估情况有关，而不受任何其他因素影响。

此标准可转换为六个具体问题:

(1)对候选人的考察标准是通过正式规范规定的，比如在选任机构的章程或其他法规中做出特别规定，还是通过组织决议或指导意见的形式作出的?

(2)整个选任程序是否公开、透明?

(3)是否通过网络等方式实时公布选任程序各个阶段的情况和结果?

(4)在考察评价候选人时是否都适用事先己制定的明晰的同一标准?

(5)在选任过程中需要遵循哪些具体的主、客观标准?在这些标准之外是否还适用其他附加条件?

(6)对于法官选任的决定，应当如何阐明理由?是否制定了清晰、客观的标准以正确判断某一候选人的业绩表现和工作能力比其他候选人更胜一筹?

标准五:法官选任机构的成员中应当有较大比例的法律职业人士或专家，比如经验丰富的法官、学者、律师、检察官等，还可以有部分在社会上具有较高威望的非法律专业人士。

此标准可转换为三个具体问题:

(1)法律职业人士或专家在法官选任机构中的人数或所占比例是多少?

(2)具有较高威望的非法律专业人士在法官选任机构中的人数或所占比例是多少?

(3)法官选任机构的成员是通过何种方式产生的?

标准六:法官选任机构可以是独立的全国司法委员会或者是一个具有独立地位的全国性司法任命委员会。职前培训是法官选任程序必不可少的环节。在职前培训环节，应当由负责培训的学术机构、司法培训机构根据各候选人的培训表现拟出推荐任命的人选名单。

此标准可转换为四个具体问题:

(1)法官选任工作是否由一个具有独立地位的全国性司法任命委员会负责，或者由独立的全国司法委员会负责?

(2)相关学术机构、司法培训机构是否有权向法官选任机构推荐职前培训中的表现优异者作为最终人选?

(3)由相关学术机构、司法培训机构做出关于法官人选的推荐后，是否向候选人告知这一推荐情况?

(4)相关学术机构和司法培训机构是独立的机构，还是司法部或司法委员会的关联单位或其垂直管理单位?

标准七:法官选任机构每年都应当得到充足的资源支持以确保当年的法官选任工作能够顺利开展，并且应当实现独立的财政预算和审计。

此标准可转换为四个具体问题:

(1)法官选任机构是否获得了充足的资源以保障当年选任工作的顺利开展?

(2)法官选任机构是否具有独立的财政预算?这部分预算是归入法院系统财政预算还是归入司法部财政预算?

(3)法官选任机构每年的财政预算是否随着政府和议会的财政预算增长而同比例增长?

(4)每年审计员在审计法官选任机构的收支情况时，是否完全摆脱了政府的控制?

标准八:法官选任机构必须制定相应细则，以保证确定法官人选的过程的保密性。

此标准可转换为两个具体问题:

(1)在选任机构出台的相关章程或规定中，是否对保密性做出了明确的要求以保障确定法官人选过程的保密性?

(2)法官选任机构的会议内容一般会涉及到确定法官人选的具体考量。在这种情况下，关于能否公开法官选任会议记录的规则是否考虑了保密问题?

标准九:法官选任机构在选任过程中必须做好详尽的记录工作，保证整个选任程序的独立、公开、公平、透明，保证落选候选人在认为其受到不公正对待时能提起独立的异议申诉程序。

此标准可转换为两个具体问题:

(1)法官选任机构是否对每一位候选人的选拔过程情况都做了详尽的记录?这一记录是否能够反映每一位候选人的选任程序进展情况?

(2)有权受理候选人异议申诉的机构是否有权查阅法官选任程序中的各项记录?

标准十:法官选任机构必须保证异议申诉程序的独立性和有效性。只要落选候选人认为其在选任过程中受到了不公正对待，就有权对选任结果提出异议。