延迟退休政策下我国公民退休权的保障

一、延迟退休政策与我国公民退休权

1.延迟退休政策的内涵

2013年11月15日，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出将研究制定渐进式延迟退休政策。延迟退休政策是否侵犯公民的退休权，迅速成为社会热点问题。

延迟退休，即延迟退休年龄，指国家在综合考虑中国人口结构变化情况、就业情况的基础上，结合国外做法而逐步提高退休年龄或者延迟退休的制度。由于延迟劳动者的退休年龄关乎广大群众特别是退休人员的切身利益，因而相关制度的构建必须在考虑各方面实际情况、整合各界意见的前提下慎重推进。渐进式延迟退休具体有以下几个步骤:一是预告期，即政策的正式实施必须提前告知社会;二是分步骤，即可能会考虑从目前退休年龄最低的群体开始实施;三是迈小步，即以一年提高几个月的方式，缓慢而平稳地逐步完成过渡。2011年两会期间，人力资源和社会保障部部长，将会在2020年前推出渐进式延迟退休年龄的方案。

延迟退休政策并非我国新创，欧美国家早已施行。然而，这一制度在我国出台伊始即遭到众多公民的反对。公民退休权被侵害、退休金的减少、退休时间的缩短、工作年限的延长等现实问题，都是公民反对的重要因素。因此，在延迟退休政策下公民退休权的保障问题函待解决。

2.我国公民退休权分析

对一项权利进行保护，首先需要界定该权利的性质，公民退休权也不例外。《中华人民共和国宪法》第四十四条规定:国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。第四十五条又规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

宪法规定公民退休权属于宪法权利。同时，公民退休权也是人基于其人性所普遍享有的以满足人的私域生活和公域生活不可或缺的权利，属基本权利范畴不过，《中华人民共和国宪法》中关于退休权的规定不同于劳动权及受教育权等其他基本权利，没有提到其权利义务性质，只提到公民退休以后的生活保障权利，与年老、疾病或者丧失劳动能力的公民权利一致。这实际上是把广义的退休权缩小为退休人员的物质生活权利。在此层面上，其性质主要表现为一种社会保障权，属于社会权或者积极权利的范围，它设定了国家负有一定的积极作为的义务。

然而，退休权并非仅指退休后的权利。现实生活中退休同劳动息息相关，而劳动既是权利也是义务，即公民在有劳动能力时既有劳动的权利也负有劳动的义务。同理，退休也应如此，即公民在满足退休条件(通常指达到退休年龄)时，有退休的权利也有退休的义务。2010年起，上海开始实行柔性延长退休政策，延迟办理申领基本养老金的手续，试行弹性退休制度。具体做法是，在一定年限内公民可以自愿选择退休与否，并按照自己的意愿受领养老金。从弹性退休的角度分析，公民退休权还包括公民选择退休与否的权利。

二、公民退休权保障的理论问题

1.延迟退休的必要性

延迟退休政策下关于公民退休权被侵害与否的争论焦点主要有两个:一是延迟退休年龄是否有违当事人意愿;二是延迟退休年龄是否会引发不利后果就我国国情而言，以上争议其实并不存在。

(1)我国尚没有正式而全面地实施弹性退休政策。我国公民退休年龄仍沿用1978年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》中的相关规定，即一般情况下，连续工作满10年的劳动者，男性退休年龄为60周岁，女性为50周岁，其中女干部为55周岁;若从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男性为55周岁、女性为45周岁;由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的，连续工作满10年的劳动者，男性退休年龄为50周岁，女性为45周岁。这是强制性规定，达到退休年龄的劳动者没有选择退休与否的权利，而我国宪法规定的公民退休权也仅指公民退休保障权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的渐进式延迟退休及2011年两会关于延迟退休政策的分析动向也表明，我国延迟退休政策会在较长时间内完成平稳过渡，退休年龄不会陡然增长。因此，延迟退休政策不存在实质性的侵害公民退休选择权的问题。

(2)延迟退休年龄虽然导致社会保险缴费年限的增长，却能在延长的工作年限中获得更多的薪金，且并不影响退休后退休金的获得。目前，我国的养老制度采取缴费确定制，缴费率为28%，其中个人缴纳8%,用人单位缴纳20%。大部分国家养老制度缴费率为10%-20%之间。相较之下，说明我国的养老制度缴费率已然偏高，再提高缴费率不切实际。为了弥补养老金的巨大空缺，缓解养老金的压力，合理延迟退休年龄，才能从根本上解决我国养老问题。当然，退休年龄的延长的确在一定程度上增加了自由职业者社会保险费的缴纳年限，但相对于广大劳动者，他们是少数。因此，新政策的实施并不损害公民退休后的物质生活保障权，不能把延迟退休简单地理解为对劳动者休息权的限制和延迟。

众所周知，法律必须与时俱进并适应社会的发展而不断改变。退休年龄的相关规定亦需随着我国人民生活水平的不断提高而相应地有所调整。自1978年以来，我国经济快速发展，国民人均寿命显著增加，人口增长结构转变，老龄化程度加深。为了应对这一系列问题，近期我国已重新制定了二胎政策，新的政策需要配套的法律法规。旧有文件中对退休年龄的偏低设置，与现今我国经济社会发展不相适应，实行延迟退休政策是大势所趋。就延迟退休内在合理性分析，一是有利于优化人力资源的配置;二是随着高学历者的增多，初次工作年龄的延长，延迟退休在一定程度上可以增加劳动者的工作年限，符合劳动者效用最大化原则，同时能够降低社会总抚养比例;三是在一定程度上可以缓解养老金的压力。

2.延迟退休的可行性

自20世纪以来，欧美等发达国家相继经历了人口结构的巨大转变，较早进入了老龄化社会，许多国家都采取延迟退休政策。

美国早在1983年就出台了延迟退休年龄的政策，将退休年龄从65岁延迟到67岁，不过这一制度到2000年才开始正式施行，计划持续到2027年，用27年左右的时间实现将退休年龄延长2年的目标。同时，美国采取了三档式弹性退休方式，可供不同情况的公民选择。第一档是提前退休，即部分愿意提前退休的公民，最早可以在满62周岁时选择退休并领取打折扣的退休金;第二档是正式退休，即年满67周岁的公民可以申请正式退休，同时领取全额的退休金;第三档是鼓励性的延迟退休，即有意继续工作的公民可以最晚工作至70周岁，届时其领取的退休金将比正常退休者多出大约1/30

作为世界上最早开始实施社会保障制度的国家，德国初时对退休年龄的设置为65周岁。2007年德国政府通过了一项关于延长退休年龄的法案，将退休年龄从65周岁调整至67周岁，2012年实施，计划至2019年完成，具体做法是每年延长一个月，12年延长1年。

相较于德国初始的较高退休年龄，法国改革前的退休年龄定为60周岁，男女相同。这一制度始于1983年，2010年法国通过了关于退休制度改革的法案，决定将法定退休年龄从60周岁调整至62周岁，此外，若退休者想获得全额退休金则必须继续工作至67周岁。法国退休年龄的延长也是渐进式的，每年延长吐个月，最迟在2018年完成延迟2年的计划。

延长退休年龄已成为国际趋势，对于大部分国家都采取的渐进模式，我国可以借鉴一二。诚然，再温和的改革也无法避免阻力，美国、德国和法国均因延迟退休年龄而引发诸多的宪法法律争议，西方国家面对种种争议，一般在法治架构下解决。作为社会权体系的重要组成部分，退休权法律制度的核心价值在于对公民退休权的保障，使公民退休后的生活能够维持退休之前的水平。这种对公民物质权利的保障也是我国退休制度改革应当解决的核心问题。

三、公民退休权的法律保障

1.制度构建

(1)退休主体。依据我国宪法和法律，公民退休权的保障存在主体适用不一致的问题，退休制度目前只适用于全民所有制企业、国家机关、事业单位及人民团体的职工，此种身份障碍是退休权保障体系中的首要问题。由于我国宪法制定于计划经济时期，没有过多考虑非公有制企业的退休权主体，随着市场经济时代的到来，退休权主体仅适用于公有制单位的工作人员有违平等原则，已不能满足保障公民基本权利的要求。为了使延迟退休年龄制度的对象扩大，作用于全民，可以通过相关宪法解释扩大退休权主体范围，使其适用于所有劳动者。

(2)退休金双轨制。目前，我国退休人员的退休金发放仍适用双轨制，不同单位性质的员工采用不同制度。企业职工的退休金适用由企业和职工个人按照一定比例标准各自缴纳的统筹制度;而机关和事业单位的工作人员则由国家财政统一发放，国家承担养老责任，当主体符合退休离休条件时，即可领取。这是计划经济时代遗留的特殊产物，随着我国经济社会的快速发展及人口老龄化程度的日益加深，退休金双轨制已在一定程度上凸显不公平性。同等技能、同等工龄、同样学历的人，却因工作单位所属的性质不同，其退休金存在较大的差距。在延迟退休政策下，这一差距会更加明显，因为退休年龄的延长，将导致企业及其他劳动者较之机关与事业单位工作人员缴纳更多的社会保险费，这无疑违背了公平原则。因此，延迟退休应在兼顾公平的基础上考虑不同群体的利益需求。由于立法缺失造成的问题，应通过逐步完善相关法律法规，构建公平的社会保险制度来解决。并轨的改革应与延迟退休制度一样，也要通过渐进式逐步缩小差距，逐步统一公务员、事业单位和企业基本养老保险制度模式，最终实现分配公平。

(3)弹性退休。公民退休权既包括退休后的物质生活保障权也包括公民退休选择权。实行延迟退休，可以在延迟现行退休年龄的同时实行弹性退休制，允许公民在满足条件的情况下自由选择退休与否，这也是渐进式延迟退休制度的一种表现，可以抑制一部分反对者的呼声。德国在做出延迟退休年龄决定的前20年，即1992年开始实行弹性退休制度，这意味着在法定退休年龄制度下公民可以选择提前退休，其中尤其规定允许妇女、失业者和残疾人士早于63周岁领取养老金。我国可以借鉴德国的做法，在渐进式延迟退休制度中设计弹性退休的规定，既可以满足有能力且有意愿继续工作的群体的要求，又可以满足达到一定年龄不愿继续工作的劳动者的愿望。这种对劳动权的进一步延伸，对更好地实现和谐社会具有重大意义，也是宪法保障人权的应有之义。

(4)立法模式。目前，我国渐进式延迟退休政策仍处于顶层设计中。专门立法可以降低司法成本且具有普适性，但我国省份众多，经济发展水平不一，专门立法无法兼顾地方特殊性。劳动立法可以与其他劳动制度互相呼应、协调，但由于是统一立法，同样无法兼顾地方特殊性。地方性立法虽能兼顾地方特殊性却无法在普适性上与专门立法和劳动立法相抗衡。因此，我国可以同时吸取专门立法和劳动立法的长处，由全国人大常务委员会发布统一的关于延迟退休的指导性意见，各省市及自治区再根据意见结合本区域的具体情况制定地方性法规。待各方面条件成熟后，再逐步制定全国性法律法规。

2.侵权救济

权利与救济相辅相生，公民退休权也是如此。延迟退休制度正式出台后，相关退休者的权益保护也应在原有的基础上有所深入。目前，部分国家的宪法明确规定了包括公民退休权在内的大量社会权利，为公民提供了广泛性的保护。如南非共和国宪法中明确规定了包括公民退休权在内的社会权，同时也赋予其可诉性，并设有宪法法院，有效保障了公民退休权等社会权利的实现。美国、英国、匈牙利宪法中虽然没有明确规定包括公民退休权在内的社会权，对公民退休权通常由一般法律法规来保障，但其中如果涉及法定程序与平等权问题，也有可能适用宪法。我国宪法中虽然规定了公民退休权，但没有建立相关的违宪审查机制，具体案件合宪性审查标准是依据《中华人民共和国立法》的相关规定，即法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。全国人大常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。国务院有权修改相关行政法规等。

就国情分析，我国公民退休权保障的核心问题在于，退休金给付的救济较少涉及到立法层面的问题，主要通过行政程序、司法救济和社会援助三种方式得以解决。

(1)行政程序。受中国传统的影响，大部分劳动者更倾向于通过行政程序来解决退休金给付争议，在双方自愿的基础上以调解方式结案的例子也不胜枚举。在行政救济中，应当完善调解制度，重视调解员的作用，提高调解员的素质，加大对调解员的培训、报酬给付等方面的投入。同时建立系统化的调解规则、权责明确的调解方式，对特殊案件予以特殊处理，改变以往双方各退一步，达成和解的做法，使调解制度真正成为便民、利民的制度。

(2)司法救济。涉及基本养老保险在内的社会保险类劳动争议，我国社会保险机构与法院受案范围界定不明确，缺乏针对退休金给付请求权的专门立法。当相关主体提起诉讼，法院往往无法确认和保护其请求权，只能将其纳入社会保险体系中进行救济，因而需要在立法层面上明确规定退休金给付的侵权受案范围。同时因缺乏具体的适用规则，法官在审判过程中难以找到有针对性的法律依据，推理环节必然会加入一定的法律解释。这种对自由裁量权的运用在裁判中并不具有普遍约束力，但在个案中的效力值得肯定。因此，法官需合法、合理地行使自由裁量权，针对个案进行分析总结，提升司法公信力，并为未来的立法提供实践探索。

(3)社会援助。退休权的保障还需要相关法律援助机制配套实施。建立相关援助机构或者民间救助团体，受理申请时应适当简化程序，缩短办案时限，并针对有特殊困难的申请者，在受案范围和经济困难标准等方面适当放宽条件。这些尝试对公民退休权保障体系的形成，乃至社会保障制度的完善均具有重要意义。

渐进式延迟退休政策符合我国发展趋势。实行延迟退休政策，应在广泛征求民意的基础上进行深入的研究与探讨，以真正实现公民退休权的保障。