探析中国违宪审查制度的现状及完善之道

19世纪初美国通过马伯里诉麦迪逊一案创制了违宪审查制度的开端，发展至今，世界上已有120多个国家建立了违宪审查这一项根本性的宪政制度。建立违宪审查制度不仅仅是应然的，而且还是必然的，这主要是体现在宪法的自身价值实现，离不开违宪审查制度的建立，可以说违宪审查是保障宪法实施的最有效最具权威的一种保障措施。然而，在中国的违宪审查制度的发展还处在不断探索之中，到底该走哪一条道路?怎样改革现行的违宪审查制度?不得不结合中国的违宪审查制度的历史发展过程和当前的现实情况来看。

一、中国违宪审查制度历史发展和现实情况

从我国历部宪法的规定来看，我国宪法中没有明确规定了违宪审查制度，而是规定了宪法的监督制度。但是，中国的违宪审查制度没有走上正轨，从新中国成立到现在，六十多年来，处理过的违宪事件，少之又少，几乎没有。但这不是说就没有发生过违宪的事件。中国的违宪审查制度，一直只是停留在口号中，而没有走入现实的法律生活当中。正如当时任职最高人民法院院长肖扬所说过的，我国没有向西方那样的违宪审查制度和违宪追究制度，但是我们并不是没有违宪审查，只不过是由立法机关审查，而不是司法机关审查。1954年颁布的第一部宪法，就明确规定了:全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权，从而开启了我国的由最高国家权力机关监督宪法实施的模式。但也仅仅只是这么一说，在实际的现实法律生活中，并没有按照规定来开展违宪审查工作。在后来针对1982年的宪法修订中，违宪审查制度多次被提起，但一直没有什么大的突破和创新。所以，我国现行的宪法监督制度就是在1982年宪法的规定而正是确立起来的，首先规定了宪法是国家的根本法，是具有最高的法律效力;其次，明确规定了全国人民代表大会及其常委会监督宪法的实施。这样，监督宪法的主体得到了明确，有利于我国最高权力机关对宪法有效的实施监督职权。一直到 2000年，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，又有人再次提出了违宪审查问题，经过激烈的讨论，在《立法法》中第90.91条中，进一步对全国人大专门委员会的审查程序做出了进一步的规定，虽然没有什么大的突破，但在一定程度上起到了完善我国的宪法监督制度。

虽然说，我国的违宪审查制度具有符合我国特色社会主义的实际情况，重视人民群众的作用，违宪审查具有权威性，权力行使具有统一性及公正性等优点。但随着改革开放的深入，市场经济的确立以及我国法治建设，客观来说，我国的违宪审查制度已经不能很好的适应我国的社会主义法制建设，甚至一定程度上阻碍了我国的政治体质改革。一句话概括，就是我国的宪法监督制度有待发展和完善。虽然从1982年的宪法规定中，规定了由宪法规定由全国人大及其常委会监督宪法的实施，但从实际效果来看，这样的情况，往往使得宪法的监督权得不到有效利用，全国人大每年才开一次会议，会期也就是半个月左右，根本来不及对宪法实施监督，同样人大常委会除了对宪法实施监督之外，还有大量的其它工作处理，从而也是无暇顾及违宪审查工作的开展。这些原因也导致了，建国60多年以来，被认为是违宪而撤销的案例一件都没有。宪法监督机构缺乏高度独立性与权威性。在我国的现行制度中，不论宪法监督权归于哪个部门，该部门最终都是在全国人大统一领导和监督下开展工作的，实际上导致了在实施宪法监督工作重的独立性欠缺。除去程序上的制度无保障之外，我国的违宪审查范围太过狭隘。现行的宪法规定了，违宪审查对象主要为:法律、行政法规、地方性法规、规章和一定级别的决议、决定、指示和命令等规范性文件。《宪法》第5条明确规定:一切组织和个人必须遵守宪法，否则将被依法追究法律责任。但对执政党的行为和政策、对国家领导人的行为、对侵犯公民宪法基本权利而没有其他有效救济途径的行政行为和司法行为，能否提出审查，在什么样程度接受审查?这些具体可操作的环节，现行宪法也没有给出任何确切的规定。其实，除去这些宪法监督制度本身的问题和缺陷之外，最重要的一点就是，根本上来说是违背了宪法监督原则的。大常委会在法律层面上所进行的监督，现行的宪法监督体制从因为全国人大和全国人是一种自我监督的模式，也就是我们常说的既运动员又是裁判员的情形一样。违宪审查权本质上是高于或独立于普通立法权的一种权力，而人大既是最高国家权力机关又是立法机关，所以它理论上不允许有审查自己的权力存在，它只能监督别人，不能监督自己而全国人大和全国人大常委会自己否定自己的情况，是不大可能实施的违宪审查。

二、我国的违宪审查制度模式的选择

(一)违宪审查的模式选择

正是基于我国违宪审查制度上的种种问题，近几年来，随着我国立法的大量增加，立法违宪的问题也日益增加地涌现出来，越来越多专家和学者呼吁要完善我国的宪法监督制度。具体选择哪一个模式和道路，大家众说纷纭，主要有以下几种:立法机关审查制、专门委员会审查制、宪法法院审查制、司法审查制、设立宪法委员会和最高法院违宪审查并行的复核审查制、两步走模式(先设立县政委员会，在建立宪法法院)。可以看出，关于我国违宪审查模式的选择上专家学者都有着自己的看法和见解。

纵观各种模式，并结合我国的现实情况，我国属于大陆法系国家，因此在建立违宪审查机制时应首先考虑借鉴大陆法系国家的经验，所以笔者认为我国的违宪审查制度可以向德国的宪法法院学习。原因有以下几点:首先，从我国的实践主体来看，宪法监督职权交给全国人大及其常务委员会，前文所说的，根本不能有效的实施宪法监督职权。其次，从违宪审查的实施原则来看，设有专门的宪法法院之后，能够避免立法机关自己监督自己这样的消极行为，同时宪法法院的存在，也使得宪法的监督有明确的执行部门，对宪法的监督不再是来自立法机关本身，也有利于实施有效的宪法监督。再次，宪法法院的建设，与我国当前的政治体制和法律现实没有冲突，它同样是遵循全国人大的最高地位，仍然向全国人大负责。宪法法院的建设，有这些优势所在，但还有一部分专家学者认为德国的宪法法院虽然很有参考性，可以成为我国违宪审查制度的发展方向，但是它要求的突破我国目前的体制，所以现实可操作性不强，成本过大，不具备实施的可行性。笔者对于这一观点，并不赞同。在我国建设宪法法院并不需要突破现行的政治体制，与中国特色社会主义政治体制有冲突的制度，是任何时候也不具备可行性的。但是，在中国建设宪法法院不会跟政治体制相冲突，当然，不可否认，这会与现行的宪法条文有冲突，但不能因此而否定，具有可行性的。

(二)我国违宪审查程序的设计

除了模式选择之外，还应该建立一套与模式相匹配的，切实可行的违宪审查程序。中国现行的程序是按照立法的程序进行的，从违宪审查的启动、基本原则、审查以及具体的相关决定，这些重要程序都是一片空白，所以，我国的违宪审查几乎是停滞不前，没有生命性和可操作性可言。比如在经典案例孙志刚一案中，2003年5月14日，许志永、俞江、滕彪三位青年法学博士以公民身份向全国人民代表大会常务委员会提交的《关于审查(城市流浪乞讨人员收容遣送办法的建议书》有这样一段话:我们作为中华人民共和国公民，认为国务院1982年5月12日颁布的，至今仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，与我国宪法和有关法律相抵触，特向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。可惜违宪审查最终并未启动。同年8月1日起，新办法正式施行，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止0 2003年6月20日，国务院公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。同年8月1日起，新办法正式施行，同时《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。此案一直被视为开启了违宪审查先河，对促进公众宪法意识觉醒方面的宣传意义是毋庸置疑的，但从制度的角度来看，但该案的结果仅仅只是:《收容遣送办法》被其制定机关自行废止，让人们期待已久的真正意义上的违宪审查制度却没有激活，换句话说，三位的请示，最终并没有得到回应。所以，我们在程序上设计时，应当重点考虑到，一旦社会上有发生违宪审查案件时，能够得到及时的处理，这里涉及到，一般公民个体能否同样具备直接提出违宪审查的资格。纵观西方一些发达国家，德国和美国就可以以公民个人身份提起违宪审查诉述，来启动违宪审查机制，我认为在当前的中国先行体制下，是可以效仿借鉴的。

(三)我国违宪审查机关的独立性和职权范围

在宪法法院的独立性上，有专家指出考虑到，要与先行法院的体制相适应，设立的宪法法院自然要从属于最高人民法院，成为其下属的专门性法院。对最高人民法院负责，接受最高人民法院的监督。但笔者认为，宪法法院如果仅仅只是隶属于最高人民法院的下机机构，是很难充分发挥违宪审查职能的。笔者认为，应当让宪法法院设立在全国人大下，由全国人大选举产生，向全国人大负责，为保证独立性，应与全国人大常委平行。这样，既能与现行的政治体制相适应，同时也保证了全国人大的最高权力机关，这使得宪法法院既能保持独立性，也能担任宪法审查的重任。无论是相对于现行的全国人大及其常委会还是对比全国人大设立宪法委员会，宪法法院都具备了独立性和先进性。职权范围:审查法律、法规的合宪性，同时包括审查中国参与的国际条约的合宪性;对宪法解释;受受理违宪控告;发现违宪的行政法规、地方性法规，具有向人大提出撤销建议权。相比德国的宪法法院，我国宪法法院不涉及对官员的弹劫、罢免等人员任免问题。因为我国的宪法法院，主要履行的职责就是违宪审查，不涉及对官员的任免，这样使得违宪审查本身避免了权利过大，而不能接受全国人大的监督和领导。

三、结语

占人有云:故不积跬步，无以至千里;不积小流，无以成江海。尽管我国的违宪审查制度在理论和实践中还存在不少问题，但违宪审查制度建设本身也需要一个不断发展、不断改革的过程，中国的违宪审查制度的启动和完善，需要一步一步的来，耐心的推动其发展和改革，不能急于求成，更不能想当然的一墩而就，不过我们要抱有积极的态度。一方面，我们要多借鉴下国外的违宪审查制度的先进之处，但另一反面更为重要的是，一定要在我国的现实的经济政治基础上，才能建立适合中国法治发展的、有中国特色的违宪审查制度。