简析住房价格宏观调控的法律措施及成效

一、住房价格宏观调控措施及其法律依据

(一)住房价格宏观调控采取的措施

近年来政府为调控住房价格相继发布了一系列宏观调控政策，采取了诸如增加居住用地有效供应、增加住房供应、建设保障房等多种措施。其中，既有尊重市场机制和利用价值规律的措施，如增加居住用地有效供应、增加住房供应等;又有行政强制性干预的措施，如实施政府指导价、实施限购令等。从各项政策的社会影响来看，政府指导价、限购令和税收调节尤其引人关注。其一，政府指导价不是由政府制定商品房交易价格，而是由各直辖市、计划单列市和除拉萨外的省会城市按照保持住房价格基本稳定的原则，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标。其二，限购令是2010年4月30日北京市出台的国十条实施细则中明确提出的:自本通知发布之日起，暂定同一购房家庭只能在本市购买一套商品住房。上海、深圳等50多个城市也相继实施了限购令，但这些限购令宽窄不一，且仅是权宜之策。其三，税收调节是指以税收的杠杆作用调节和引导社会经济运行，其作用也有局限性，主要受到诸如调整领域、调整方法、课征深度、价值规律、投资环境等因素的影响。

(二)住房价格宏观调控措施的法律依据

上述住房价格调控政策所涉措施非常广泛，但却并没有提及这些政策措施的法律依据，是大政府背景下行政权过分膨胀的典型表现，需要防止在住房价格宏观调控的幌子下越权和滥权，防止损害社会公共利益和私人利益。因此，有必要从依法行政的角度重新审视住房价格宏观调控的法律依据。首先，关于增加居住用地有效供应问题，相应的法律依据主要包括《土地管理法》,《物权法》,《城乡规划法》。其次，关于税收调节，国家出台的宏观调控政策表述为:继续实施差别化的住房税收政策、发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用等，税收调节的法律依据包括《立法法》,《税收征收管理法》。再次，关于政府指导价，其法律依据主要为《价格法》。但所出台的政策又具有很强的原则性，其本身并不具备直接适用的条件，而必须通过地方性细则加以落实。这样一来，这些政策又成了地方政府宏观调控的依据，在层层落实的过程中产生了把法律束之高阁的后果，无法发挥法律在宏观调控中的应有作用。

二、住房价格宏观调控限制条件解析

(一)住房价格宏观调控政策自身存在的问题

这主要表现在政策出台过于频繁，同时前后政策之间重复率过高两个方面。下面对宏观调控政策中影响住房价格的几个关键性措施加以对比。通过同项对比可以看出住房价格宏观调控政策整体上存在的问题:第一，国家宏观调控政策的出台时间比较密集，而这些政策又几乎都面对同样的问题如何抑制住房价格涨势?说明政策的出台缺乏应有的调研和深思熟虑，政策的有效性在实践中没能得到应有的体现。第二，通过前后政策之间的同项比较可以看出，政策的关键性措施基本相同，很少在后继政策中有创新性表现。这也是政策频出而效果不佳的原因所在。

(二)缺乏配套制度保障的关键性措施

政府宏观调控过程中的保障房建设、限购令、信贷调节和税收调节等关键性措施，因为缺少配套制度的保障，均没有产生预期的效果，并面临初衷失守问题。首先，由于保障房的分配方案缺少社会征信和听证程序，经常在政府内部被私相授受。据悉，2012年全国查处保障房违纪违法问题340件，有382人受到责任追究。主管官员监守自盗严重削弱了保障房的宏观调控作用。其次，限购令试图通过限制购买量来抑制住房价格，然而限购令很难对刚性需求产生影响;同时，在炒房客己经有了大量囤积的情况下，限购令更难在短期内见到成效。因此，限购令作用空间有限。再次，信贷调节，试图通过限制银行贷款来抑制购买力，是一种违背市场规律的做法，而且违背社会公平。因此，信贷调节的功能也在逐步弱化。最后，税收调节无论对于开发商而言还是对于购房者而言，都是增加购房成本的措施，并产生抑制买方市场的效果。

三、住房价格宏观调控所引发的争议

(一)保障房之争

保障房之争主要围绕四个问题展开:一是分配公平问题。保障房是低收入无房者的安居工程，是一项惠及穷人的社会政策。然而由于其建设规划和分配方案都是政府关起门来搞，所以经常被管理者私相授受，很多保障房实际上落进了富人的腰包。住房和城乡建设部部长姜伟新也表示保障性住房分配管理是件难事。其中管理者监守自盗仍属监管工作的重点。二是质量问题。由于保障房属于惠民安居工程，利润空间小，开发商往往以偷工减料的方式从中渔利，加之政府主管部门疏于监管，从而产生了大量的豆腐渣工程。三是资金来源问题。尽管财政部一再强调:保障性住房资金来源有保证，但在保障房建设中，建设资金的筹措和建设用地拆迁到位，是两个突出的难点，却是不争的事实。

(二)限购令之争

限购令颁布实施后引发了广泛的社会争议，争议主要围绕两个问题展开:一是限购令对住房价格涨跌的影响;二是限购令存废的问题。就前者而言，不管开发商、专家、学者争论的多么激烈，实际情况却是住房价格继续上涨:根据国家统计局发布的最新数据显示，2013年9月份，70个大中城市新建商品住宅价格环比下降的有2个，持平的有3个，上涨的有65个;除温州外，其它69个城市同比均上涨，北上广深涨幅甚至超过20%。说明限购令并没有使住房价格下跌，只是涨幅受到了控制。就后者而言，由于限购令是一把双刃剑:一方面限购令可以有效打击投机购房，在稳定住房价格方面发挥了一定作用;另一发面，它的存在违背了市场经济发展规律，在控制住房价格过快增长方面治标不治本。

(三)税收调节之争

税收调节政策自应用之日起便引发了广泛的争议:政府以调控住房价格为名开征或加征住房交易税，然而许多学者却认为税收与住房价格无关，许多开发商甚至提出了税收推高住房价格的观点。的确，在土地财政的背景下，税收调节实际上产生了增加财政收入的效果是不争的事实，但也进一步增加了有刚性购房需求群体的购房成本。

四、住房价格有效调控的基本要求

(一)程序合法

依法治国的要义在于权力制约和人权保障，如果权力得不到有效制约，人权保障也就是一句空话。政府在住房价格调控政策制定和实施过程中均存在滥权问题。从政策出台的程序来看，既没有征求社会意见，也没有举行听证程序，因而也就没有得到广泛的社会理解和支持，在一片质疑声中面临着失信的窘境。从政策的内容来看，按照《立法法》的规定，税收基本制度属于全国大常委会职权范畴，政府无权决定税收的开征或加征。而在住房价格宏观调控政策中，政府直接决定了税收调节政策，明显属于越权行为。从政策落实情况来看，增加土地供应应当依照宪法、土地法等法律进行，而实际情况却经常是开发商在被征土地上动武，政府则睁一只眼闭一只眼，甚至直接实施强制拆迁。这明显置宪法、土地法和物权法等法律于不顾。因此，应当在宏观调控中格外注意政策合法化问题，防止滥权所造成的以身坏法的后果。

(二)目的正当

对住房价格宏观调控政策提出这样的限制主要出于两点考虑:第一点，政府是高住房价格的受益者。有分析指出，土地垄断价格过高增加了住房建设成本，土地出让收入成为政府财政收入的主要来源，被称之为土地财政。这可以从1999年-2008年期间，及其以后的土地财政收入对比中得到证实。国土资源部2010年2月公开发布的数据显示，1999年2008年十年间，全国土地出让收入累计5. 3万亿元，其中多数为2004年土地出让实行招拍挂以来所获得。第二点，政府在住房价格宏观调控中充当了裁判员的角色，这也是其把住房价格调控政策定位在打压买方市场的根本原因。运动员和裁判员的双重身份是住房价格宏观调控乏力的主要原因，由此应该强调宏观调控政策目的的正当性。

(三)责任追究

国家住房价格宏观调控政策频频出台，却并未取得显著效果，而仅是抑制住了住房价格的涨幅，这必然对政策的权威性造成损害。同时，频频出台的政策也在社会中造成了许多负面影响，如婚姻家庭关系、交易秩序，等等。因此，政策的制定不能过于草率，应当有人为政策的失策负责。尽管宏观调控政策中屡次提到工作责任制，但在住房价格一路飘升的过程中并没有落到实处。因此，为了增强政府的权威性和政策的有效性，必须严格落实责任追究制。