关于电业集体企业资产管理法治改革的思考分析

根据党的十八届四中全会和全国人大关于依法治国、以法治企的总体战略部局，加快国企改革步伐，突显出社会主义市场经济的本质特征是法治经济，使市场在资源配置中起决定作用，更好地发挥政府职能，则必须统一市场平等交换，实现公平竞争，实现有效监管。只有这样，才能完善和确立社会主义市场经济法制度，确保国企改革沿着正确方向深入发展。当前，国企改革正纵深发展，集体企业也应同步跟进。加快改革步伐，加强法治建设是强化企业资产管理机制重中之重。

一、集体企业资产管理现状

(一)集体企业演革过程

多年来，国企与集体企业联袂共生。早在计划经济时期，基本是同轨串联制。一直到改革开放后，才逐步走上异轨并行之路。以电力集体企为例，1996 年电力企业清产核资，多经企业由财政部界定为集体企业。2000 年以后又将多经企业改组为自然人出资的股份有限公司。其生产方式主要利用电力系统的垄断地位，生产与主营业务密切相关的产品或承揽部分电力工程。通过供货、安装、技术改造、大修等形式获取利润，附属于电力国企。

(二)集体企业资产管理存在的问题

所谓集体企业资产管理，从内容上来说，包括集体企业有形资产管理和无形资产管理;从形式责任来说，包管决策者对企业资产的管理和执行者对企业资产的管理。过去只注重对有形资产的管理和执行者的管理，忽视了无形资产的管理和决策阶层的管理。即使是有形的资产管理也停留在一般性的规章制度层面，其科学性、法治性都比较低。企业资产监管也比较滞后。

(三)主要表现

1. 企业资产管理缺乏统一标准，企业规章没有纳入法治轨道。各个企业资产管理五花八门，各行其事，存在许多随机性，还没有形成比较成熟的法治管理机制。存在管理死角和漏洞，造成企业资产流失不断。

2. 有些企业规章制度，条文繁杂，可操作性差。有些企业的规章大帽子底下开小差，制约不利，弹性多硬性少，约束力度差。有些企业规章缺少惩治措施，规章千条线，就缺高压电，缺少有震摄威力的必行规定。

3. 企业资产购置、变现、报损等重大资产变动，透明度低，甚至暗箱操作，缺乏民主监督，许多企业的职代会民主管理流于形式，没有发挥作用。

4. 近年来，虽然有些集体企业成立了资产监管部门，但目前运作水平比较低。基本停留在统计报表，上传下达状态。监管作用发挥不明显，监管渠道不畅通，监管措施没有落实。企业监查，党内纪检，行政经审财务等部门没有形成合力。

以电力企业为例，尽管电力企业也制定一些固定资产管理办法，在条文上也要求定期对资产进行清查盘点，但实际并没有完全做到。有些企业的资产账、卡、物所谓相符，其中相当一部分是纸上谈兵，尤其是集体(多经)企业管理水平比较低，管理手段出相对滞后，规章制度没有进入法治层面。因此，企业资产流失仍然是不争的事实。

二、必须加快企业法治的进程

企业法制化是加强企业资产管理的根本保障。改革开放以来，大量国有、集体资产流失现象表明，在中国现阶段，市场经济体系尚不成熟的情况下，照搬西方管理模式不符合我国国情。因为人的职业道德和自我约束力远远没有达到诚信标准。所以才出现大量失职失责、损失浪费、贪污腐败现象，造成企业资产大量流失。

(一)管物先管人，正人先正已。人正则令行，管人必循法

古往今来，没有规矩不成方圆。一个地区如果清官当政，则政通人和、遵纲守纪;如果奸佞当道必然贪腐成风，视党纪国法于不顾，兴风作浪。一个企业也是如此，必须把好选人关，按组织法，选举法规办事。上有所好下必甚焉，领导人的思想素质、道德规范、兴趣爱好，工作作风直接影响一大片。常言道，选好一个主要领导人，在一定程度上等于决定一个企业的命运。这绝不是人治的概念，而是从组织领导上确保了企业法规的正确执行，企业领导人只有做到懂法如镜、守法如松、执法如山，才能建立法治企业。反之，若像秦皇岛市北戴河供水总公司经理马超群那样，贪污1.2 亿元，黄金37公斤，房产68 套，还何谈企业资产管理?

(二)企业性质决定必须建立强有力的制约机制

企业性质决定必须建立强有力的制约机制。企业的集体所有股份经营，与私人企业有根本区别，不同的利益群体，有着不同的责任心态，在不同管理层面上的人，很难做到单凭觉悟尽职尽责和尽心竭力。更不能保证其责任心长久不衰而持之以恒。客观条件的变化，社会不良风气的腐蚀，很容易触动那根私欲膨胀的敏感神经。一旦私欲膨胀，什么违法的事都干得出来。如果没有必要的法治约束，很难杜绝失职、渎职和经济犯罪。企业资产的流失将成为继续延迟下去的黑洞。

企业实行法治管理是对人治管理的挑战。也是走向法制社会的必由之路。这个趋势，不以个人意志为转移。它是市场经济的需要。中国与世界经济接轨，唯一所遵循的就是在WTO 框架下的国际贸易通则。就企业微观而言，实行厂长、经理负责制，决不等于企业由一个人说了算，大事小情必须以一把手个人意志所左右，而是讲企业在依法的前提下明确了主体责任人。权利统一限定在法治的框架内，按章办事。

(三)企业的民主管理，不是摆设，不应当束之高阁

分析企业资产流失问题，因素很多，其中一个重要方面就是企业的民主管理缺口太大，流于形式的东西太多。企业职工(股民)的核心利益，重大资产问题，群众没有真正的话语权。资产管理仍然是少数人说了算。据某市工会调查，80%以上的国企和集体企业民主管理流于形式。其主要问题就是有法不依。

三、改革企业资产管理的几点措施

集体企业资产管理改革的目标是确立全员以法治企的思想理念，废弃不合理的规章制度，改革陈旧的管理模式，一切从实际出发，求真务实，探索行之有效的新途径，开创依法管理，依法监督新局面。

(一)要量化管理标准，减少弹性规定

要量化管理标准，减少弹性规定。为了防止资产实物变动与记录脱节，扼制账外资产的产生;为了堵塞资产新增环节的漏洞，避免形成显性空白;为了解决资产积累折旧、报废监管不力问题。必须重新修定企业资产管理法规，尽量做到严密具体，简捷明了。电力集体企业生产和配套服务种类繁杂，工种很多，在修订资产管理规章制度时，既要考虑不同企业的个性需要，又要突出关键环节共性标准。规章无论长短，必须具备可操作性，必须做到公平合理。不能从原则到原则，不能太空泛。只有这样才能做到令行禁止，管理有条不紊。立之有据，行之有道，管之有责。

1. 要加快信息化建设，推动固定资产的全过程管理，必须将企业固定资产的有效录入，折旧、提取、合并拆分、内部转移、清理报废全部纳入管理范畴。让固定资产实现全寿命管理，并保证有效资产的账、卡、物准确无误。同时要整合项目管理、财务管理、信息管理资源，发挥整体效益，提高数据质量，实现精细化企业资产运营。

2. 在不断强化资产的购建管理，真实反映企业资产价值。具体措施，就是要从源头抓起，把立项、设计、投产、交接、维护诸多环节全部纳入企业管理法治框架。

3. 必须严肃企业资产的会计和审计分级责任制，制定惩罚标准，使企业资产运营做到核算准确、盘点真实、结论清晰、责任明确。只有这样，才能排除干扰，防止弄虚作假。

(二)要实行倒查责任追究制，让侵蚀资产者终身背负法律责任

明确企业层次资产管理的量化审批权限，解决越权或渎职责任不清问题。明确企业资产流失责任人鉴定标准，一旦事发，追有踪迹，查有目标。明确企业资产流失倒查的无时限规定，终身追究，不留侥幸余地，让以法治企起到震摄作用，使贪腐者畏之所为。彻底改革权大于法，刑不上大夫的局面。营造法律法规面前人人平等的氛围。

改革开放的历史经验告诉我们，如果只注重企业资产管理岗位的规章制度，忽视企业决策层领导行为的约束与监督制度势必给贪污腐败分子以可乘之机。事实上绝大多数国有资产的流失源于掌权人的非法所为。如果不铲除权大于法，人游离于法的土壤，势必滋生企业蛀虫。因此，必须建立完善的企业资产管理双向制约法律，增加决策风险的责任承担和损失浪费的经济赔偿。建议立法机关适时出台关于国企或集体企业法人和相关决策人失职、渎职造成重大经济损失的责任追究制。明确厂长(经理)负责制与企业资产流失的连带关系。实行按比例索赔制。

(三)要实行对企业资产监管职能部门的双重领导，提升监管力度

鉴于目前电力集体企业监管办公室成立久的情况，有些工作关系还没有理顺，有些制度还不够健全，必须加强对监管职能部门的双重领导，为执行监管法规创造良好的内部环境。首先要选派精兵强将充实力量，精干队伍，为扼制资产流失靖关严守。其次，要保护监管执法人的积极性，为他们撑腰，主持公道。若条件允许，当选派本企业能力强业务精有威信的干部高半格配置，便于横向协调，敢于碰硬。笔者认为，监管职能部门有必要实行双重领导，在接受本单位领导的同时，接受上一级主管部门的领导，对企业发生的资产流失情况有权直接向上级汇报。只有这样才能放开手脚，没有后顾之忧。上级领导要创造条件帮助解决实际困难，帮助打开横向部门之间的屏壁。再次要建立资产管理定期会审制。企业资产监管办公室会同纪检、审计、监察等部门，每年至少两次举行资产审计核实会，采取联合办公的形式处理有关事宜，形成企业资产监管网络，不给钻营分子以可乘之机。

电监会是国网的派出机构，要加大工作力度，改革体制上不利的弊端。根据现实情况，建议试行对所管企业资产管理办公室实行垂直领导，使资产监管部门成为上级派出机构的有力喉舌，解决日常监督断档问题。此外，要加强对企业监管职能部门人员的培训，不断提高业务能力和执法水平。每年最少一次集中培训，每期不能少于半个月，提高素质，增强活力。将以法治企落到实处。

(四)强化企业民主管理，落实广大职工监督资产流失的合法权利

1984 年，国务院就颁布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，明文规定企业在实行厂长负责制的同时，必须建立和健全职工代表大会(职工大会)制度和其他主民管理制度。保障与发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策监督行政领导、维护职工合法权益等方面的权力和作用。1988 年七届人大一次会议通过的《全民所有制工业企业法》第十条和第十一条都有关于企业实行民主管理和民主监督的规定。到了2012 年，国务院六部委(中纪委、中组部、国资委、监察部、总工会、工商联)下发的《企业民主管理规定》再次重申为完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与企业管理，维护合法权益，构造和谐劳动关系，促进企业持续健康发展，加强基层民主政治，依据宪法和相关法律制定本规定。继续强调企业工会应当组织职工依法开展企业民主管理、维护职工合法权益。

保护企业资产是企业全员的义务，参加民主管理是职工群众的合法权益。如何发挥广大员工的积极性，当家作主，切实体现以法治企和法律面前人人平等，是今后企业改革的重要内容，并且势在必行。在企业资产管理方面，只有把民主管理提到日程，才能真正实现依法治企，而提供必要的执法保障措施是重中之重。当前，视劳动法而不顾的现象比较普遍，法定每天工作8小时，依法休息节假日，可事实上，有多少企业领导拒不执行，随意加班加点而不给劳动报酬。企业有法不执行，没有人追究责任，职工敢怒不敢言，企业工会想维护却没有制约措施。许多事实证明，民主管理是民主政治的集中表现。江苏省张家港市华西村是全国农村集体经济蓬勃发展的先进典型。他们除了有个好带头人吴仁宝(已故)之外，主要经验就是以法治企，事事有法规，管理有章法，权力有制约，而以法治企的主体就是实行了民主管理，依靠群众的智慧和监督，引领企业走健康发展之路。