浅谈新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位与重塑

一、引言

新型农村社区建设是新时期我国城乡一体化建设步伐的重要组成部分，是为了适应我国农村经济社会结构的变化而采取的重要战略部署。纵观我国乡镇政府角色演变，可以分为以下几个阶段。第一个阶段全能者角色。这是我国传统计划经济时期乡镇政府的主要角色模式，政府包揽了几乎社会所有管理和服务。第二个阶段代理型角色。经过30多年改革开放，全能型政府角色已经不存在，但乡镇政府作为一级政权组织的基本性质没有变化，长期以来，乡镇政府的角色基本上是取决于上级政府的制度安排，从管理实践来看，我国乡镇政府只是县(市)政府的派出机构，完成上级政府的指令和交办的各种任务。第三个阶段，协调者角色。随着我国政府由社会管理向社会治理转变，乡镇政府必将承担起协调者角色，充分调动各种力量积极参与社会建设，从而构建一个多元组织、多重层次和多种行为主体共同存在的多元协作社会结构。

二、乡镇政府角色理论阐释

(一)西方政府角色理论

经过几百年的发展演变，西方政府角色理论主要经历以下几个阶段。第一阶段，守夜人角色。该理论最早是在亚当斯密《国富论》中提出，即政府主要是保护国家安全，使其不受外来侵犯;保护个人安全，使其不受他人的侵害和压迫;提供公共服务。第二阶段，全面干预角色。由于市场机制自身存在难以克服的困境，凯恩斯于1936年出版了嗽业、利息和货币通论》，明确否定守夜人理论，提出政府应该对经济社会生活积极干预，从而形成了干预主义的政府角色理论。第三阶段有选择干预角色。到了20世纪70一80年代，由于存在政府失灵现象，西方学术界在批判的基础上又发展出有选择干预理论。该理论在综合守夜人角色和干预主义角色基础上，提出充分利用市场机制，发挥政府公共服务职能。

(二)改革开放以来我国乡镇政府角色理论

改革开放前，我国各级政府基本上是全能型角色，无所不包。这一时期，乡镇政府基本上是代理型政权经营者角色，主要是服从和执行上级政府的指令和政策。改革开放后，乡镇政府逐步向谋利型政权经营者角色转变。

自党的十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新后，十八届三中全会继续推进理论创新，把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，作为新时期深化改革的执政理念和治国方略。与此相适应，我国乡镇政府角色也随之发生变化。

三、新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位

政府角色是在其职能实现过程中一种制度化行为模式，是在政府与其他主体的关系和活动中体现出来。党的十八届三中全会明确提出要加强中央政府宏观调控的职责和能力，加强乡镇政府公共服务、社会管理、环境保护等职责。力争从越位、错位和缺位的泥潭中摆脱政府角色，力争向宏观战略和规则标准转变政府职能，为有效的社会治理及创新提供保证。

(一)乡镇政府与市场的关系定位

政府与市场关系一直以来是定位政府角色的重要维度。从本质上讲，两者之间是一种社会分工关系政府与市场各自发挥其功能和作用，并随着社会政治经济条件的变化沿着各自的轨迹而发展。政府角色的演变实质是政府和市场相互关系转换的发展过程。在我国新型农村社区建设过程中，政府与市场关系应为互补关系。

(二)乡镇政府与社会关系定位

目前，社会力量在我国社会治理体系中发挥的作用显得较弱，因此，要着力提高社会自治能力。首先，激发社会组织活力。社会组织是社会治理的重要载体和依托，在多元社会治理体系中，它是政府、市场之外对资源进行配置的第三方力量。政府对社会组织既要着力培育发展，又要加强监管，提高社会组织能力，激发社会组织活力。

(三)县乡政府关系定位

我国县乡政府之间长期以来一直都是一种压力型的政府体制，乡镇政府主要是完成县级政府的各项指标和工作任务，并接受上级政府的各种评价和考核，采取一票否决制。另外，乡镇政府人事权基本都是由县级政府掌控，乡镇政府承受着来自上级政府的巨大压力。同时，由于乡财县管财政体制，乡镇政府财力极其有限，没有能力提供农村满意的公共服务。如何定位县乡政府关系，学界有不同看法，如取消乡镇政府论、乡镇政府自治论等。笔者认为应该科学界定我国县乡政府间的关系。

四、新型农村社区建设过程中乡镇政府角色重塑

根据新型农村社区建设过程中乡镇政府角色定位分析，结合我国目前新型农村社区建设实际情况，乡镇政府应该立足于农民需求，重塑角色，理顺与社会、市场、县级政府之间的关系，从而更好地实现乡镇政府的治理体系和治理能力的现代化。

(一)新型农村社区建设规划的制定角色

新型农村社区建设规划应该在原有的城乡一体化规划、美好乡村建设规划基础上制定。对于新兴农村社区建设规划的制定，有学者提出以农民为规划制定主体的自下而上展开。但由于我国农民政治参与热情不高，农民更多关心涉及自身发展的各类问题，如收入、医疗、教育等。在新型农村社究，道路仍然是农民最大需求，许多地方道路区建设规划制定过程中，政府应该发挥主导狭窄，施工过程中偷工减料，缺少必要的维作用，同时要充分尊重农村居民的意见，特别护。

(二)农村基础设施的供给角色

农村社区建设是指在行政村的地理区域管制，给市场和公民社会更多空间，更好地实范围内，在各级党委政府的统一领导和民政现对社会的治理。1998年《中华人民共和部门的协调指导下，由村党组织和村委会直国村民委员会组织法》出台，正式明确了农村接组织，依靠政府、社会和村民多方资源和力居民可以通过村民会议和村民代表会议来实量，推动农村基础设施等公共产品体系建设，现自己的民主权利，这也决定了在新型农村不断提高农村社区成员物质文化生活水平的社区管理中，乡镇政府不能忽视农民的自我过程厕。

(三)农村社区治理的监督角色

长期以来，西方社会理论一直将政府与市场极端对立，学者们呼吁建立一个完全独立于国家，并具有抗争和制衡力量的社会。从上世纪末西方国家社会变革实践来看，这种理论得到普遍认可。笔者认为，从我国的历史传统来看，几乎从来都没有西方理论中所界定的独立于国家的公民社会，相反，国家与民间一直是难以分离的关系，而非相互斗争的关系。

(四)农村社区工作者培育角色

一支稳定而又具有高素质的社区工作者队伍是新型农村社区建设能否成功的关键，乡镇政府应该承担社区工作者培育角色。要提高现有社区工作者待遇。可以将社区工作者待遇与工作量挂钩，合理考虑社区工作者职业生涯发展，从而转变社会对社区工作者工作的偏见。借鉴大学生村官的做法，每年在高校毕业生中制度性安排一定数量的大学毕业生从事农村社区工作。通过校地合作，建立实习实训基地。

(五)农村社区文化建设角色

近年来，在强调经济建设同时，某种程度上忽视了农村思想文化建设。在农村，封建迷信活动盛行，社会普遍存在信仰危机，农民缺乏必要的政治参与。另外，农村各种社会问题普遍存在，如社会不公、黑恶势力、腐败等问题，从而导致乡镇政府公信力下降。