两会精英汇构建积极生育保障政策体系

全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任

贺丹

近几年，我国人口发展形势呈现出的少子化特征较为突出。对养育子女的家庭，国家作出一系列战略部署，各地在时间支持、经济支持、服务支持和文化支持等方面不断探索，取得不少实效。

在生育支持政策落地过程中，仍存在不少困难和问题。比如，政策落实有差距，相关政策法规衔接不足；托育服务体系不够健全；生殖健康服务的新需求尚未得到满足；农村儿童的早期发展和健康管理有待加强；生育保险制度覆盖面积小，筹资渠道比较单一等。因此，生育保障制度需要更加完善和可持续。

生育保障是对未来的投资，是经济发展和社会发展的融合点，是可以在社会福利和社会投资之间建立联系的一个切入点。各地应改变对生育保障投入方面的认知，实现从被动型保障模式转向主动型全干预的积极保障模式。

由此，我们提出了积极生育保障理念，包括四个方面核心内容。第一，积极生育保障是落实就业优先战略、稳定劳动参与率的积极劳动力市场政策。第二，积极生育保障是以提高人口质量为核心目标，旨在增加家庭收入、提高出生人口素质、降低生育成本、促进人的全面发展和塑造现代化人力资源的一种投资。第三，积极生育保障是对家庭生育价值的正向外部性的补偿。第四，积极生育保障是对婚育全周期的主动支持和保障。

积极生育保障理念不仅强调对家庭婚姻给予保护，还强调通过全方位的积极干预，帮助家庭成员将生育意愿转化为生育行为，从而促进家庭和谐幸福、实现人的全面发展，最终达到生育水平提升的目标。

在此基础上，我们提出了构建生育保障体系的构想，主要包括三大部分。首先是生育保障的基本制度。生育保险制度应扩大覆盖面，逐步推广到灵活就业人员和所有城乡居民。其次是婴幼儿照护补贴制度。一些地方已经试点向养育孩子的家庭发放育儿津贴，这部分津贴可以用来购买托育服务和补偿家庭内部代际间的抚养支持等。再次是生殖健康促进制度。如把相关生殖健康服务纳入医保。

在一系列制度的支持下，全方位干预生育影响因素的政策才能落地，相关服务体系才能建立起来。要特别强调的是，生育保障体系是覆盖全生命周期的保障服务体系。比如，生殖健康服务不是孩子到了青春期或是育龄期才提供的一项服务，而是应该从孩子幼年就开始提供适合其年龄段的性与生殖健康相关教育和引导。

当下，我国正面临人口发展战略导向的重大调整，在生育保障领域也应实行历史性变革、系统性重塑和整体性重构，构建积极的生育保障体系，实施促进人口长期均衡发展的百年大计。

中国计划生育协会党组成员、专职副会长

姚瑛

近年来，中国计划生育协会积极发挥组织网络健全、扎根基层、密切联系群众的优势，广泛动员、持续发力，以小切口、小项目回应群众需求，在服务育龄群众和计生家庭、营造生育友好社会环境等方面积极作为，助力人口高质量发展。

倡导新型婚育文化，营造生育友好社会氛围。计生协将新型婚育文化建设、加强正面宣传引领作为生育支持工作的侧重点，率先开展文化支持探索，通过系列活动培育弘扬新型婚育文化。去年“5·29会员活动日”期间，各级计生协组织活动约45万场次，覆盖群众近9000万人次。

加强生殖健康促进服务，保护育龄人群生育力。计生协将促进青少年性与生殖健康作为重点战略之一，大力推广以同伴教育、参与式培训、人生技能培养为特色的“青春健康”工作。“青春健康”现已覆盖全国31个省份的700多所高校、1万多所中小学以及部分青年人集中的企业等，每年有超过300万青少年及其家长受益。

开展优生优育指导服务，提升家庭生育养育能力。计生协系统积极担当、整合资源，大力开展“优生优育进万家行动”。经过几年探索，初步构建了以优生优育指导中心为龙头、以“向日葵亲子小屋”为基础、以专家为支撑的优生优育服务体系，并将相关工作与健康家庭建设紧密结合。一方面提升家庭优生能力，另一方面提升家庭优育能力。

开展调查研究，为完善生育支持政策体系提供依据。下一步，中国计生协将立足人口领域专责群团的定位，进一步加强生育友好宣传教育，促进婚育文化与生育保障政策相互支撑和相互促进。大力弘扬顺应时代发展进步潮流、同中华优秀传统文化相结合的新型婚育文化。创新宣传工作举措，采用育龄人群听得进、易接受、参与互动式的宣传方式。以国家优化生育政策服务项目为抓手，协同推进打通有关基本公共服务“最后一公里”工作的落实。今年，计生协还将按照健全生育支持政策、多渠道增加托育服务供给的有关要求，大力推广广州等地社区嵌入式临时托育服务经验，探索拓展服务模式和路径。

中国人民大学人口与发展中心研究员、人口学系主任

杨凡

目前，生育率下降已成为世界人口发展的共同趋势。欧洲一些低生育率国家在出台一系列应对低生育率的政策后，生育率出现了一定程度回升。事实证明，国家出台生育支持政策对于应对低生育率是有实效的。

近年来，我国从中央到地方都对生育支持政策进行了积极探索，初步建立了覆盖婚、生、养、教、居、行等环节，包括制度建设、经济支持、时间支持、服务支持和文化建设等方面的生育支持政策体系。不可否认，我国的生育支持政策体系仍有较大改进空间，比如，很多政策仍是地方性探索、政策的支持力度与百姓的期待还有差距等。但对于生育支持政策的评价，也需要更加全面客观。

首先，生育趋势的改变是一个慢变量。从提升生育意愿，到实现生育意愿向生育行为的转变，需要经过长周期、持续性的建设，短期内难以观察到效果。欧洲一些国家在这方面取得了一定成效，是因为其在几十年前就已开始建设生育支持政策体系。其次，对于生育支持政策的效果评价不能太单一，考虑生育率的同时，也应将提升家庭幸福感、获得感作为重要指标。再次，社会对各地出台生育支持政策的效果要有耐心，不要轻易批评和指责。

就完善生育支持政策体系而言，应建立中央层面跨部门常设的协调机构，加强对各项政策法规中与“生育友好”相冲突因素的审查；对不同收入人群提供多样化、差异化的经济支持；强化税收的调节作用，加强对育儿家庭的住房支持；用一些创新性的金融手段，如为育儿家庭贷款贴息等，进一步营造有利于儿童成长的环境；探索建立分配合理、灵活方便的亲职假体系；充分发挥社区托育设施和家庭托育点方便、成本低的优势，加强社区托育设施和家庭托育点的能力建设；在全社会树立尊重生育、重视家庭、性别平等的社会风尚。

中国儿童中心副主任、研究员

杨彩霞

2019年以来，我国出台了一系列政策法规，不断规范、引导托育服务发展。中国儿童中心作为国家卫生健康委授牌的“3岁以下婴幼儿照护服务综合示范基地”，2019年牵头与国内高校、研究所和优秀实践机构研制了国家《托育机构质量评估标准》。

近年来，在国家的大力支持下，我国的托育服务供给有了显著增长，但仍然存在托位空置率较高等问题，究其原因，有收费价格和家长接送是否方便的因素，更有托育服务质量良莠不齐以及由质量不高带来的家长认可度偏低等问题。其中，家长普遍关注的托育服务人员专业素质问题还受到准入门槛偏低、职后的培训体系不健全、权益保障不足等问题的制约。

因此，我国托育服务发展在初步解决了“有没有”的问题之后，应更加关注质量提升，实现高质量发展，对此我提出几点建议。

一是强化托育服务的“公共”属性。各地政府应加大投入，鼓励企事业单位参与，探索更多办托形式，规范人员准入资格、职称评定等细则。为托育机构“减负”，让他们把精力放在提升服务质量上。

二是在推行普惠托育服务的同时，应注意不要“一刀切”。各地应鼓励有特色、多元化的托育服务发展，以满足人民群众的不同需求；建立国家、省级托育服务质量评估体系，完善国家指导、省级统筹、市级负责、区县落实的分级分层管理机制，并依此建立儿童发展数据库。

三是针对幼儿园延伸办托班、提供托育服务的情况，要加强教育与卫生健康部门沟通，完善服务指南、做好政策衔接。各地应关注居家育儿的家庭，发挥托育机构的专业优势，托育服务机构可以采用“婴幼儿早期发展+托育服务”的方式，加强对家长的培训指导，帮助家庭了解孩子生长发育、顺应养育、回应性照护等必要的科学育儿知识和方法，支持家庭轻松育儿。

山东省济宁市现有820家托育机构、4.06万个托位，每千人口托位数为4.87个，托位使用率为56.9%。2023年，济宁市成功入选首批全国婴幼儿照护服务示范城市，获得中央财政支持普惠托育服务发展示范项目1亿元资金补贴，济宁市普惠托育品牌入选“山东省改革品牌”。

截至目前，全国已有29个省（区、市）代表团到济宁市参观考察托育服务工作，与本地卫生健康部门和企业建立合作关系。做好托育服务既是解决民生需求又是关乎济宁市经济发展、解放生产力的大事，托育是未来繁荣的切入点，已经成为全市共识。在工作方针上，济宁市形成了“政府主导、国企引办、社会参与、市县一体”的托育供给路径，托育事业发展成为壮大托育产业的推动力。

“争创一流”是当地托育工作的总要求。今年，济宁市主要在完善普惠托育服务体系上下功夫。

在解决“托得到”方面坚持多元供给，今年计划再增加7000个托位，“国企领办”率先将托育机构融入“15分钟托育服务圈”规划，分批次启动“嵌入式”和托幼一体化示范点建设，将托育点建设嵌入用人单位、社区，方便群众送托。

在解决“托得起”方面，严格落实普惠托育收费指导价，做到“三补”，即在去年“机构新建补、机构运营补”基础上，实施“入托补（家庭入托补）”，济宁市还将在住房优惠上出台政策，鼓励年轻人生育。

在“托得好”方面坚持品质至上、做好医育结合，重点加强托育体系的人力资源素质提升，并对托育机构、托育人员进行培训及职业评价。尤其是增加托位的幼儿园，对所有幼儿园老师实施转岗培训、考核上岗。济宁市将通过上述举措，逐步建立一支有爱心、有技能的托育人才队伍，一支会管理、会经营的托育管理队伍，打造一个全社会都支持的托育环境。

浙江省全面贯彻落实党中央关于以人口高质量发展支撑中国式现代化的决策部署，坚持高位推动，强化部门协同，以保持适度生育水平和人口规模，显著减轻家庭生育、养育、教育负担为目标，加快构建新型婚育文化，统筹推进生育支持政策体系建设及各项支持措施落地落实。

生育方面，强化便民惠民。浙江省积极落实产假制度和生育津贴，扩大生育保险范围，灵活就业人员按在职职工身份纳入生育保险；扩大生育保险支付范围，妊娠早期胎儿结构超声筛查、胎儿系统彩色多普勒超声检查、分娩镇痛等自费诊疗项目纳入其中；将女职工生育权益保障纳入和谐劳动关系考评，为符合条件的落实产假政策的企业给予一定的社会保险补贴。

养育方面，强化利益导向。浙江省设立育儿补贴，对0 3岁婴幼儿给予一定经济补助；把普惠托育列入民生实事，大力发展以家庭照护、社区统筹、社会兴办、单位自建、幼儿园办托班5种模式为主的托育服务体系；依托各级妇幼保健院、基层医疗卫生机构、社区，推进医育结合托育体系建设。

教育方面，强化优质均衡。浙江省聚焦多孩家庭需求首创“长幼随学（园）”服务举措，减轻家长异校接送多孩的负担；延长幼儿在园时长或提供课后托管服务，三孩家庭子女可免费享受当地义务教育公办学校组织的课后服务。

婚育方面，强化文化赋能。浙江省大力培育新型婚育文化，鼓励文化机构围绕新型婚育文化开展文艺创作；依托中长期青年发展规划的县域试点，探索建立青年婚恋观教育阵地，潜移默化地培养青年的新型婚育观念；发挥群团组织作用，通过“互联网+婚恋”的方式，为单身青年提供服务。

下一步，浙江省将围绕“时间、经济、服务、文化”四个维度及“婚、生、养、教”四个环节，建立健全政府、单位、家庭和社会的生育成本共担机制，有效整合教育、医疗、就业、住房等多领域资源，加快构建和完善覆盖个体与家庭全生命周期的生育支持政策体系。

发展普惠托育服务是保障和改善民生的重要内容，是完善生育支持政策、促进人口高质量发展的关键举措。江苏省把托育服务作为重要民生工程纳入经济社会高质量发展全局，加大政策保障，加强示范引领，加快构建普惠安全的托育服务体系，努力以“小托育”托起民生“大幸福”。

强化政策统筹，凝聚托育服务高质量发展的强大合力。江苏省出台相关政策，并连续5年实施普惠托育民生实事，省人大将江苏省托育服务条例列入2023—2027年立法规划，在全国率先制定《江苏省“十四五”托育服务发展规划》，各设区市均出台了“一老一小”整体解决方案，南京、无锡、常州、苏州、盐城、泰州等多地设立普惠托育机构建设或运营补贴，不断完善托育服务发展的政策支持体系。

强化多元发展，构建高质量普惠安全托育服务体系。江苏省通过财政补贴、提供场地、减免租金、税费优惠等措施，鼓励各类主体参与普惠托育服务体系建设，政府与市场同步发力，构建主体多元、优质普惠的托育服务体系。江苏省通过扩大“普惠托”、推进“社区托”、鼓励“单位托”、支持“幼儿园办托”，深化医育结合，努力为群众提供方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务。

强化示范引领，推动托育高质量发展走在前列。南京市、无锡市、苏州市被命名为首批全国婴幼儿照护服务示范城市。苏州市入选中央财政支持普惠托育服务发展示范项目。江苏省通过推进建设“一县区一示范”普惠托育机构，打造民生示范项目，累计建成省级示范性托育机构130家、社区托育示范点30家。

下一步，江苏省将按照“走在前、做示范”的要求，更大力度促进托育服务高质量发展底色更亮、群众获得感成色更足。

近年来，湖北省荆门市认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，通过各种积极措施推进生育支持，取得了一些成效。

一是党政统筹发力。市委、市政府始终高度重视人口工作，出台优化生育政策、促进3岁以下婴幼儿照护服务发展等实施方案，明确一揽子积极生育支持政策措施。荆门市连续3年把生育激励优化工程写入政府工作报告，纳入市政府十大民生实事，将托育等工作纳入党政考核重要指标。

二是政策支持给力。荆门市为孕妇提供价值1192元的免费无创产前基因检测，降低孕检成本；将产前检查纳入门诊统筹保障，将生育医疗费用纳入医疗保险住院报销；对部分家庭发放1万 3万元的辅助生育补助；为三孩家庭发放500元/月的育儿补贴；为二孩、三孩家庭分别发放购房补贴2万元、4万元，并纳入公租房优先分配范围。2023年，荆门市各项优惠政策惠及1.1万个家庭，发放各类补贴资金1980余万元。

三是优化服务助力。荆门市在22家医疗保健机构开办孕妇学校，开设生育咨询门诊。建立市、县、乡、村四级出生缺陷综合防治网格；发展普惠托育服务，60%以上的城市社区配建托育服务设施，开设婴幼儿照护驿站，全市千人口托位数达3.81个；推进便民公共服务，在全市医疗机构、旅游景区、大型商超等公共场所建设母婴室。推进生育津贴“免审即享”，2023年发放生育津贴6053万元。

四是宣传发动聚力。荆门市将人口理论、人口政策纳入市委党校课程，强化党政领导干部对人口发展战略的认识。各行政部门联合组织开展大型宣传活动，积极倡导新型婚育文化。荆门市各相关单位全方位做好三孩生育政策及配套支持政策措施的宣传、解读，及时回应群众关切。

本文刊发于2024年3月12日《健康报》7版

文：潘松刚 严少卫 王洋

审核：刘志勇