道路运输垄断初探

道路运输领域内的垄断向来少有提及，直到近段时间以来高层尝试管制互联网经济平台垄断，由于网约车平台在互联网经济平台中备受瞩目，道路运输业内开始注意网约车平台可能的垄断行为。但事实上道路运输行业内的垄断在众多行业当中历来比较突出。计划经济时代，道路运输完全由国有企业单独承担。改革开放后，货运、维修、客运、出租车相继放开，但很长一段时间，在很多地方驾培、公交、站场仍旧垄断经营。当今互联网经济平台逐步介入道路运输各子行业，平台垄断成为新问题。

依照《反垄断法》第三条的规定，垄断行为包括经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。推动垄断的除市场主体之外，还包括行政机关和行业协会。本文拟按照国家反垄断法规，对道路运输领域最可能存在的垄断进行初步的粗浅分析。

一、平台垄断

平台对道路运输行业影响巨大。我国一直没有全国布局的道路运输企业，但互联网经济平台常常在短时间之内及覆盖全国。有的互联网经济平台只是供需双方之间的中介，但是也有平台直接主导道路运输供给。由于GPS、5G、车联网、大数据等新技术的运用，平台对道路运输生产的控制大大超过传统的道路运输企业。平台从最开始的出租车迅速向货运、班线客运、包车客运、公交、维修、租赁扩散。平台有可能对道路运输业进行全面的、革命性的再造，也有可能形成强大的垄断，在市场失灵的情形下，政府应当主动预防和矫正。

平台极有可能进行具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。2015年，滴滴和快的合并。2016年，滴滴收购优步中国业务。至今，滴滴在网络出租车、顺风车市场的头部地位不可动摇。平台也有可能达成垄断协议，包括平台之间的横向垄断协议和平台与平台内经营者的纵向垄断协议、轴辐协议。

平台最有可能的垄断行为是滥用市场支配地位。一种是针对平台内经营者，平台可能凭借其优势地位，通过提高分成或者服务价格、指定商品、附加不合理交易条件谋取不当利益。一种是针对消费者，平台可能通过“杀熟”、搭售商品等方式谋取不当利益。

平台的高额补贴和低价倾销一直被传统道路运输业者指责。据《反垄断法》第十七条第一款第二项规定，禁止没有正当理由，以低于成本的价格销售商品。但是据《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》，在合理期限内为推广新商品进行促销的，可以低于成本价。《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》将“在合理期限内开展促销活动”也作为低于成本价销售的正当理由。资本市场对于科技创新公司早期的“烧钱”持理解宽容态度。至今为止，平台的补贴都是特定期限内的促销行为，不能认定为非法。

二、传统道路运输业态垄断

道路运输站场具有自然垄断性。在规划阶段，政府及对道路运输站场进行了数量的限制。计划经济时代，县级行政区域往往只有一个客运站，现在即使在较大的城市，客运和货运场站数量也屈指可数。相对于运输企业，道路运输场站可能通过垄断协议或者滥用市场支配地位谋取不当利益，需要政府对收费进行干预。

长期以来，城市公交也被认为为自然垄断行业，即使引入竞争，往往也按照区域划分公交企业经营范围。公交承担居民日常通勤，执行政府指令价格。为减轻居民负担，政府指定价格常常低于成本价，对公交企业的亏损政府予以补贴。对于自然垄断的道路运输业态，依照《反垄断法》第七条的规定，政府应对其行为和价格严格监管，管理深度和力度与竞争性业态完全不同。

有意见认为，由于政府对巡游出租车实行数量管制，所以巡游出租车为特定企业或者个人垄断。但实际上及时某地巡游出租车为单一或者若干市场主体控制，巡游出租车之间必然存在竞争。网络出租车出现之后，巡游出租车的可替代性空前提高，所以出租车行业可能存在企业或者平台的垄断，但不能将出租车行业定义为垄断行业。

历史上班车客运确实存在客运线路垄断，但是随着铁路、道路运输新业态和自主出行能力的提高，当前班车客运处于下行态势，垄断可能性很小。但是景区内的旅游客运确实存在垄断，所以常常价格畸高。

包车客运、道路货运、维修垄断可能性很小。驾校在改革开放早期受计划经济影响，县级行政区域往往独家垄断，但现在大部分市场已经放开，驾驶员培训供求关系逆转，驾校竞争激烈。汽车租赁存在强制搭配保险现象，所谓行业惯例有通过隐性垄断协议牟取不当利益嫌疑。

三、政府和行业协会对垄断的影响

如前所述，对于不得不存在的垄断，政府必须严加监管。例如公交，即使香港这类的自由经济，对其管制也极为细致复杂。但是垄断企业的“政府俘获”能力极强，政府基于维护稳定和利益输送往往难以抵制“俘获”，如此垄断企业既没有市场竞争压力，又没有严格行政管控，所以要么服务质量低劣，要么肆意侵犯服务对象权益。

依照国家市场监管总局“三定方案”的规定，市场监管部门负责反垄断统一执法，依法对经营者集中行为进行反垄断审查，负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争等反垄断执法工作。市场监管部门的反垄断机构组织实施反垄断执法工作。依照《反垄断法》《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《经营者集中管理规定》，国家市场监管总局负责反垄断工作；各省、自治区、直辖市市场监督管理部门经国家市场监管总局授权，负责本行政区域内反垄断工作。反垄断执法主体行政级别甚高。据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》，相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务（以下统称商品）进行竞争的商品范围和地域范围，而相关地域市场指需求者获取具有较为紧密替代关系的商品的地理区域，这些地域表现出较强的竞争关系，在反垄断执法中可以作为经营者进行竞争的地域范围。所以，即使在县级行政区域出现的垄断，也需有省级以上市场监督管理部门处理。但是，尽管我国《反垄断法》于2008年施行，反垄断力度仍然不尽如人意，据《中国反垄断执法年度报告（2019）》，2019年共立案调查垄断案件仅103件，结案46件，罚没金额3.2亿元。

国务院成立有交通运输部参加的反垄断委员会，负责协调反垄断工作。交通运输主管部门并无法定的反垄断执法权，多年来道路运输领域的反垄断少有开展。随着互联网平台经济的兴起，新的垄断风险和传统的垄断风险叠加，必将对道路运输市场主体、运输服务产生巨大影响，交通运输主管部门应当加强与市场监督管理部门的合作，争取实现道路运输行业反垄断共治。交通运输主管部门虽然没有法定的反垄断执法权，但是作为行业主管部门，有义务预防和控制垄断。针对垄断，交通运输主管部门既可以采取行政措施，也可以组织新的道路运输供给进行应对，例如在互联网经济平台之外，提供简易的信息发布功能，减少公众和道路运输经营者对平台的依赖。

在道路运输业内，政府事实存在《反垄断法》第五章禁止的“滥用行政权力排除、限制竞争”行为。最为明显的是地方保护，例如无地方政府同意，异地道路运输企业和车辆极难进入当地。政府为维护稳定，防止道路运输市场先入经营者利益受损，或者为支持国有企业、规模企业做大做强，也会采取措施排除、限制竞争，如有的地方通过招投标限制驾校数量被市场监管部门认定为违法。政府为提升道路运输行业水平，可能通过行政权力指定企业使用某种商品，如有的地方强制企业使用信息平台被市场监管部门认定为滥用行政权力排除竞争。

行业协会既有可能反垄断，也有可能进行垄断。前者比如巡游出租车协会反对网约车平台垄断，后者比如公交协会维护公交行业垄断。至今为止，道路运输相关行业协会在业内的实质影响力有限，但是未来可能成为协会成员谋取垄断的工具。当前道路运输相关行业协会实际为政府主导，政府的垄断行为有时通过行业协会实施。