土地财政的弊端

文|张耀民

土地财政的实质是地方政府通过集体土地的国有化和国有土地的资本化，扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府的财政调控能力。通过这种方式，地方政府迅速筹集了发展基础设施所需要的资金，基础设施的改善吸引资金前来投资，从而实现了经济增长。中国的经济增长与“土地财政”这一制度创新密不可分，但任何制度都有其适用环境。“土地财政”的产生和发展就具有明显的阶段性特征。工业化初期，随着各项基础设施建设的铺开，财政对“土地财政”的依赖程度逐步提高；由于工业化、城市化的“大干快上”，需要地方政府在短期内进行大量投资，地方财政对“土地财政”的依赖程度达到峰值；随着工业化、城市化的深入推进，土地资源的消耗和土地相关制度的改革，“土地财政”的弊端及其发展路径的不可持续性就表现得越来越明显。

土地财政尽管迅速为中国城镇化发展提供了初始资本积累，促进了经济增长，但是它也存在明显的弊端。

1.导致资源错配。相较于计划经济时代，土地的市场化提高了土地的配置效率，但是市场本身不是万能的，在市场失灵的种种表现当中，垄断就是其中之一。而中国的土地资源恰恰具有垄断的特征，长期以来地方政府都是土地唯一的供应者，“土地财政”加深了市场失灵现象，导致资源配置的失效。同时，许多本可以用于其他行业发展的资金由于土地开发的高额利润被吸引至房地产业，大量金融资源被占用，降低了资金的使用效率，不利于优化经济结构。毕竟土地的增值是虚拟的，没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。

2.影响了房地产调控成效。因为土地财政是将未来的土地收益转化为现在的现金，所以，只有土地未来会增值才有人愿意购买，从这个意义上讲，土地尤其是住宅用地必须是一个资本品才能将这套流程运行下去，那么附属在土地的房屋也必然带有资本的属性，这同“房子是用来住的，不是用来炒的”精神背道而驰，是屡屡调控房价，却越调越高的原因之一。房价如果没有预期上涨的话，土地的价值就不会变高；而土地价值不高，就不会有人愿意为未来的收益付出现在的资金；没有资金，“土地财政”就无法进行下去。

3. 加大了金融风险。土地财政本质上是融资，地方政府土地抵押贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量终究有限，银行、财政所承担的风险显而易见。

4.严重透支未来。土地财政的收取和使用还严重透支未来收益。地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。

5.加剧了贫富差距。由于“土地财政”必然带来土地增值，那些拥有不动产的人群即使不努力也能坐享其成，拥有巨额财富；而没有不动产的人努力工作也无法跟上前者，而拥有不动产的机会也越来越低。90年代的住房改革把原来的公有住房以低价卖给城镇职工，使他们获得了属于自己的房产。这些本来创造了一个改善收入分配和财富分配、缩小贫富差距的良好条件。但过去20多年，地价房价的过度上涨，在很大程度上打断了这一进程，实际上形成了对新一代中低收入群体的掠夺。

过高的地价和房价还推高了商业、服务业和制造业的租金水平，把成本转嫁给各行各业和消费者，而占人口少数、囤有多套住房的富裕阶层，则可以轻松凭借房价上涨使财富快速升值。也就是说，社会财富虽然随着“土地财政”而不断变大，但绝大部分被很少一部分人分走，土地财政实际造成了财富的逆向再分配，从而造成了极大的社会不公，形成社会稳定的不安定因素。