地方政府以土地为杠杆撬动的飞速城市化，是近些年来我国发生显著变化的重要因素，自然也是历史上的一件大事。难以惹人注意的是，伴随着城市化的不断深入，在现代城市繁荣辉煌的背后是各地方政府和人民仍在不断增长的长期债务。与这债务相关联的，是居高不下的房价、是区域之间发展的不平衡、是城乡之间土地流转的严格限制，因此，想要真正搞明白我国当前所面临的挑战以及所要探索的破局方法，我们就不得不先要搞清楚城市化与债务、城市发展中土地与人之间的关系。

城市化与债务的伴生

城市化需要投入大量资金建设基础设施，“土地财政”和“土地金融”是非常有效的融资手段，而中国特有的城市土地国有制度，为政府垄断土地一级市场创造了条件 ，这笔隐匿的财富自然就变成了启动城市化的巨大资本。以出让城市土地使用权的方式，迅速积累以土地为信用基础的原始资本，推动工业化和城市化快速发展，这种模式是我国当前绝大数城市发展的蓝图。

所以，自一开始地方政府的财政收入便对土地价值产生了高度依赖，房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣，一损俱损”的复杂关系。

地价要靠房价拉动，但房价要由老百姓买单，按揭要靠买房者的收入来还。所以土地的资本化，实质是个人收入的资本化。城市化所带来的庞大基础建设、医疗机构、教育设施这些尽管看起来是城市方便居民生活的建设，本质上还是因为先有了需求进而满足需求的建设，而这些建设成本大多数也都是由地方政府承担以及蕴藏在居民与银行之间长期按揭贷款里面，二者之间的总债务往往就是土地价值的体现。

毫不夸张的说，城市化的推进过程就是地方政府与居民债务不断增加的过程，也是土地价值不断产出的过程。

房价与区域发展的不平衡

现代经济集聚效应很强，经济活动及就业越来越向大城市集中。伴随着收入的增长和生活水平的提高，人们开始转而向基础设施更好的城市聚集。大量的居民涌入城市势必形成了庞大的需求市场，但是这种需求压力是否会推升房价，取决于房屋和住宅用地供给是否灵活。因此，更多时候所畅行的“物以稀为贵”原则其实并非指的是购房者之间的激烈竞争，而在于规划土地的多少。换句话来说，依旧是土地价值不断被挤压的过程。

伴随着城市化速度的加快，居民收入增长的速度也加快了，因此也导致了住房需求和房价更快的上涨速度。按照国家统计局的数据，自1998年住房商品化改革以来，全国商品房均价在20年间涨了4.2倍，但各地涨幅大不相同。三四线城市在2015年实行货币化棚改之前，房价涨幅和当地人均收入涨幅差不多；但在二线城市，房价就比人均收入涨得快了；到了一线城市，房价涨幅远远超过了收入：2015年之前的十年间，北、上、广、深房价翻了两番，年均增速13%。

地区房价差异的主要原因是供需失衡。人口大量涌入的大城市，居住用地的供给速度远赶不上人口增长。500万和1000万人口的大城市城区人口增量占全国城区人口增量的近四成，但居住用地增量才占全国增量的两成，在供不应求的前提下房价的快速上涨就显得不奇怪了。反过来说，居住用地增量超过人口增量的其他城市房价难以上涨同样是这样的道理。用这个视角来看待东西部区域发展不平衡的问题，同样是具有参考标准的。

我国对建设用地指标实行严格管理，每年的新增指标由中央分配到省，再由省分配到地方。这些指标无法跨省交易，所以即使面对大量人口流入，东部也无法从西部调剂用地指标。从03年开始的后续十年里，为了支持西部大开发并限制大城市人口规模，用地指标和土地供给不但没有向人口大量流入的东部倾斜，反而更加向中西部和中小城市倾斜。

然而这种土地倾斜政策并不能改变人口流向，人还是不断向东部沿海和大城市集聚。土地流向与人口流向的背道而驰，使得地区间房价差距因此越拉越大。我一直重复的，一个地区的房价在现阶段就代表着该地区的经济水平和发展程度，与房价息息相关的是土地的价值产出，这是中国各级政府手中最大、最显著的一笔财产，因此如何让手中固定的土地产出更高的价值自然成为头等大事，价值的不同自然也代表了区域之间发展的不平衡。

建设用地指标不能在全国交易，土地使用效率很难提高。发达地区土地需求旺盛，但因为土地分配受制于行政边界，结果却是欠发达地区能以超低价格大量供应土地。这种“东边干旱，西边浇水”的模式需要改变。

城市发展中，投资与人的关系

要想平衡地区间的发展差距，关键是要平衡人均差距而不是规模差距。通俗的讲就是，我们允许广东年GDP12万亿而西藏年GDP1万亿，这种规模上的差距即难以改变也难以实现，但我们要求的是广东与西藏二者之间的人均差距几乎没有，消除区域发展不平衡的关键点也恰恰在此。

在当前，欠发达地区人民想要提高薪资最直接的方式便是前往发达地区工作，这种人口流动的形式是任何发展中国家所必然面临的，英国议会的改革之所以会存在衰败选区，就是存在区域发展不平衡所造成的人口流动现象。人口流动所需要的是自由，准确来讲是人口流向地区的落户政策要尽可能的放开，不乐观的是，目前我国的人口流动不够自由。

目前的各地政府在城市发展的过程中，仍旧看重的是投资，忽略了城市化真正的核心是人这个重要出发点。尽管近些年来各大城市先后开始了“抢人大战”，但他们重点关注的仍旧只是这些“高端人才”，一个城市的发展，绝不仅仅只是向上发展，更重要的是要向下兼容。城市所能够提供的高端岗位有限，更多需要的是中层劳动者来添补城市的股价，大量的无技能或低技能者为城市提供方便、廉价的服务。假如没有了路边的煎饼摊、夜晚的大排档，出现更多的是自带餐食的白领，没有这些人提供的低价平民服务，城市的生活成本只会不断增加。

在谈落户政策，层层加码的限制外来人员的加入，本质上是对人口涌入会造成住房、教育、医疗、治安等资源紧张的一种保护心态。因此这种担心可以理解，任何城市都不可能无限扩张，但洪水泛滥的时候，当一味的堵塞行不通的时候，为什么不尝试疏通呢？缓解压力的根本之道是增加供给，而不是限制需求。涌入城市的人是来工作和谋生的，他们不仅分享资源，也会创造资源。2019年末，上海60岁以上的老年人口共512万，占户籍总人口的35%，老龄化严重。若没有不断涌入的城市新血，社保怎么维持？养老服务由谁来做？但如果为这些新移民提供的公共服务覆盖有限，孩子上学难，看病报销难，他们便无法安居乐业。

因此，当我们发展城市的关注点回到人身上时，打破人口流动的最后限制，很多问题都会得到一定程度的缓解。2020年4月以来，南昌、昆明、济南等省会城市先后宣布全面放开本市城镇落户限制，取消落户的参保年限、学历要求等限制，实行“零门槛”准入政策。

土地流转制度的试点改革

推动大城市瘦身的关键还是在于房价，换言之就是打破大城市与城镇之间土地价值的严重不对称现象。而要破除这一现象，关键在于土地流转制度的变革，改变城市僧多粥少而粥贵、城镇僧少粥多而粥贱的现状。

我国的土地分为两类：城市土地归国家所有，可以在市场上流转；农村土地归集体所有，流转受很多限制。要想增加城市土地供应，最直接的办法是让市区和近郊的集体建设用地参与流转。关于集体土地入市，早在2008年党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里就有了原则性条款：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

但是地方自有地方的利益，很多看似简单的制度却难以落到实处。强调所要守住“三条底线”：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。在这些改革原则之下，具体的政策细则目前仍在探索阶段。一国之内，产品的流动和市场化最终会带来生产要素的流动和市场化。农产品可以自由买卖，农民可以进城打工，农村土地的使用权最终也该自主转让。人为限定城市土地可以转让而集体土地不能转让，用户籍把人分为三六九等，除非走计划经济的回头路，否则难以持久。

结语

城市化的核心不应该是土地，应该是人。要实现地区间人均收入均衡、缩小贫富差距，关键也在人。要真正帮助低收入群体，就要增加他们的流动性和选择权，帮他们离开穷地方，去往能为他的劳动提供更高报酬的地方，让他的人力资本更有价值。同时也要允许农民所拥有的土地流动，这些土地资产才会变得更有价值。