加大对中低收入群体消费补贴 详解深化财税体制改革三大重要方面

3月以来疫情多地散发，经济遭受更为严峻的下行压力冲击，宏观政策进一步加码稳增长。近日召开的国务院常务会议进一步部署稳经济一揽子措施，涵盖6方面33项措施，努力推动经济回归正常轨道、确保运行在合理区间。

近日，证券时报记者专访财政部财科所原所长、华夏新供给经济学研究院创始院长贾康，就当前经济众多热点问题、地方财税体系改革、个人所得税改革等话题展开对话。贾康在近期即将出版的新书《中国改革真命题：迈向高质量发展》中提出，优化税制结构，需要深化税制改革。我国需要构建一个包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、房地产税、遗产税和赠与税、社会保障税等多税种在内的税收调节体系，对接预算体系运行，从消费支出、收入流量和收入存量各方面“抽肥补瘦”地调节社会各阶层收入。这些税种在调节范围、调节力度和调节广度是相互补充、相互协调的关系，逐渐形成一个以直接税为主，以所得税调节即期收入分配，以消费税和财产税、遗产税调节个人财富积累水平，以社会保障税作为社会保障制度的收入来源，具有连续性和整体协调性的税收调节机制。

加大对中低收入群体消费补贴

证券时报：3月以来疫情多地散发，经济遭受更为严峻的下行压力冲击，您怎么看当前的经济政策？

贾康：3月以来，广东、上海、北京先后遭受疫情冲击，对经济带来的影响是超预期的，会影响全年整体的经济发展态势。因此，当前要密切关注并分析疫情冲击对经济形势造成的影响程度，要坚决贯彻落实4月29日中央政治局会议和新近国务院对经济工作的部署安排，加大宏观政策调节力度，扎实稳住经济大盘。

我们的政策空间是有的。其中，在财政政策方面，此前已经部署安排的一系列举措还有可以进一步加大力度的空间，相关部门应密切关注经济形势的变化，结合更全面的数据做出判断，如果经济形势相当严竣、确有必要的话，可以参考借鉴1998年实行预算调整方案。

证券时报：1998年如何实行预算调整方案？近期市场对于发行特别国债的讨论较多，您认为是否有必要发行特别国债。

贾康：1998年比较典型的举措是启动预算调整方案发行长期建设国债，我们今年是不是有必要可以再发一轮抗疫特别国债？我认为这个是可以讨论的。发行特别国债可以配之以预算调整方案。今年“两会”上没有提特别国债这个事，如果今年要增发的话，人大常委会审批后将能执行，具体将怎样？现在不好推测，但市场上的议论和建议是有道理的，有关部门可以结合更全面的经济数据，积极研讨制定方案。

我国已有在2020年发行抗疫特别国债的先例，今年疫情看来已对经济造成巨大冲击，烈度并不小于2020年，我认为是可以考虑发行抗疫特别国债的。发行特别国债所募集到的资金，可以用于支持大量小微企业，比如通过财政贴息的方式减轻小微企业融资成本与还贷压力，让它们能够生存，进而就有利于稳定就业。

证券时报：除了特别国债外，很多专家还建议加大消费券发行力度促进消费，消费券对消费的拉动作用究竟有多大，您如何看待？

贾康：2020年，我国不少地方政府发行消费券，其本质是政府和企业一起促销，政府给一些补助。这个促销实际上是政府把一部分流转税提前让渡给企业，作为政策补贴刺激了消费，让企业能够通过促销继续运行下去。这种方式算总账看，可能并不需要耗费过多的财政补贴，反而可以通过促进消费实现企业营收的增长和财政税收的总体稳定。

证券时报：疫情期间境外一些国家和地区直接给居民现金促进消费，近期也有声音探讨我国是否可以直接发现金，您认为此举是否可行？

贾康：我国并不适合直接全民发钱促进消费，我国有14亿人口，不分收入高低直接全民发钱的方式，一方面是发不起，另一方面效果不会好。比较小的经济体如果有丰厚的财政结余，直接全民发钱可以促进消费，而美国能直接发钱则主要是靠美元霸权印钞解决资金来源问题。

对中国来说，还是要讲究通过区别对待的方式促进消费，尤其是要加大对低中等收入群体的消费补贴力度。这方面可以借鉴美国给低收入阶层直接发放只能去换基本生活资料的食品券（Food Coupon）模式：美国政府认定的低收入阶层拿到这种券之后，可以到超市里购买牛奶、面包、鸡蛋等食品。不过，中国如果借鉴这种模式也要防止有“黄牛”诱导低收入阶层领到这种券以后倒买倒卖，这就需要加强管理。还可以研究是否能利用数字人民币等技术手段，让领取食品券与个人身份证绑定，限定食品券的消费场景等。

三大方面深化财税体制改革

证券时报：在您的新书《中国改革真命题：迈向高质量发展》中，您用了很大篇幅介绍财税体制改革的重要性。对于“十四五”期间的财税体制改革，书中提出，要以坚定不移落实分税分级财政体制为深化改革的方向，可否详细介绍下您认为应该重点推进哪些改革举措，及其改革意义？

贾康：财政改革是我国历次经济与社会改革的突破口和重要组成部分，对经济体制和社会制度进步具有全局性的重大影响。党的十八届三中全会通过的《决定》，作为全面深化改革最高层级的指导文件，前所未有地专门提到“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并要求建立“现代财政制度”。“十四五”期间深化财税体制改革，最重要的是要从三方面着手：

一是理顺中央与地方的财政关系，包括事权、财权、预算、国有资产管理、公共债务等一整套制度安排。财政预算要实现全口径，要有既相对独立但又有统筹协调的复式预算管理形式。近些年，我们对理顺各级政府间财政关系的事权与支出责任合理划分方面的改革，已取得实质性进展，今后的任务是要总结经验，继续积极推进，直至把各级政府职能的全部事项，都形成政府财政事权分担、共担和如何共担的一览表，以及与之在技术操作上相匹配的支出责任明细单。

二是深化税收体系改革，加快建立地方税体系。迄今为止，我国还未构建一个层级合理、构架清晰的地方税体系。地方税主体税种的缺乏导致地方财政支出缺口甚大，特别是县和县以下财力严重不足，不得不严重依赖中央和省级政府的转移支付。要在改革深水区实施配套改革的攻坚克难中，加快建立地方税体系，明确中央、省级、市县三级各掌握何种税源，如何优化共享税安排等。

三是有效形成预算管理绩效的制度支撑。进一步推进各级政府预算的阳光化，完善预算支出标准体系，全过程（事前、事中和事后）推行绩效考评机制，提高财政预算管理水平，进一步健全预算问责制。这方面涉及很多技术要领，要注重对经济社会方方面面的辐射和渗透作用。

随着财政体系进入改革深水区，理顺中央与地方财政关系、加快地方税体系建设与更高水平的财政预算管理水平，这三方面改革是相互配套，相互呼应的。

证券时报：对于打造地方税体系，您有何建议？

贾康：在加快建立地方税体系方面，要更多看重资源税和财产税的作用。中国的自然资源恰好多集中在中西部等经济欠发达地区，自然资源税作为一个属地税种，就可以较好地形成财源支持中西部地区的发展。因此，可考虑动态优化资源税、环境税，在较普遍从价计征的基础上，适时将资源税征税范围扩展至水、森林等自然资源；积极完善环境保护税征收，将征收范围覆盖包括废水、废气、固体废弃物等在内的各种污染物排放。税负水平的调整应考虑污染治理成本、经济技术条件、排污者承受能力、区域间的环境状况和环境目标差异。

财产税的一个重要组成部分就是房地产税。房地产税改革在大方向上是不可回避的，放眼全球，打造现代化税制体系中，直接税是重要组成部分，而直接税中又必须包括房地产税。房地产税的推进需注重相关的法治建设配套，同时，以土地制度改革配合下调过高的住房用地税费负担，提高城乡建设用地综合利用效率。取消征管复杂、机制极易扭曲的土地增值税，将房地产转让实现的收益（不动产利得）分别纳入企业所得税和个人所得税征收范围等。住房保有环节的房地产税，应积极稳妥按照中央部署，在条件具备时扩大上海、重庆已有的称为房产税改革试点的覆盖范围，进而形成更丰富的本土经验，支持积极稳妥的房地产税立法。待立法完成后，可区别不同地方的情况分步实施。

证券时报：您在新书中在谈到了优化收入分配与实现共同富裕之间的关系，对于下一步对于个人所得税的改革，您有何建议？

贾康：中国现在要提高直接税率比重，个人所得税也是其中一个重要税种。2018年的个人所得税改革时引入了综合机制，这是改革的进步，但遗憾的是当时只综合了4种劳动收入，包括工薪、稿酬、劳务费，以及发明创造带来的专利收入等特许权收入，但非劳动收入一分钱没碰。

上述4种劳动收入纳入综合机制并按照超额累进税率的调节，最高边际税率高达45%，这个税收调节力度是非常高的。但由于综合机制不包括非劳动收入，其实是形成了对劳动收入的税收歧视。而拥有个人财产较多的厂主型富豪，可以给自己少开工资，甚至不开工资，这就无法通过个人所得税对他们实施有效的收入分配调节。相比之下，现在的个人所得税所实施的超额累进税收调节，主要负担落在了专家型、创新型的知识分子头上，高科技企业为了留住这些人才需要支付更高的报酬，对高科技企业的影响非常明显。

2018年改革以后，国务院很快批准了粤港澳大湾区的优惠政策，以地方财政补贴的方式，外籍专家的实际税负被压回到15%。后来国务院又批准了海南方案，内外籍专家都压到15%。近期深圳财政建立专项补助资金，把专家型、创新型人才的的个人所得税最高边际税率压到25%以下。

但这些都是打补丁的做法，下一轮个人所得税改革，必须采取更稳当的制度形式的规范性安排。一方面，按照综合与分类的原则，可考虑将金融资产的利息收入纳入综合机制覆盖面，同时，直接投资带来的资本利得按照国际惯例要有特殊优惠，可对这部分实施比例税，但税率不宜太高，这样可以促进社会直接投资的发展，扩大社会再生产。另一方面，下一步应适当下调最高边际税率，量值建议降到30%以下，最好降到25%，与企业所得税税率拉平。在降低最高边际税率的同时，还可以提高个税起征点，并增加一些适当的专项补助。

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006 2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。