债务压力下，地方政府会把城投公司卖掉吗？

作者|席加省 资深国资国企研究专家

拥有18年以上的国企改革、管理咨询经验、企业高级管理工作经验，常年活跃在国企改革一线，深度服务客户超过100家，执行咨询项目超过200个

城投公司作为政府融资平台的历史早已经终结，政府托底、刚性兑付的时代已经过去了。整体上看，城投公司普遍面临着债务压力大、融资难等突出问题，甚至有些城投公司已经不堪重负，成为债务重压下的僵尸企业。

区县城投公司显然是城投群体里面压力最大的一类，尤其是中西部的区县城投公司，所处区域的地方政府家底不厚、短板突出、存量债务巨大、投资建设资金缺口大，导致其压力更大。

区县城投公司该怎么发展？显然，在隐性债务严监管的背景下，市场化的债务处置、市场化的投融资模式是关键。但面向未来，怎么才能变被动为主动，怎么才能有喘息之机？显然，转型发展已经迫在眉睫。

01

区县城投公司的困境根源于行政化发展模式

城投公司的产生是来源于地方政府的融资需要，是中央和地方事权、财权划分的结果。从诞生之日起，城投公司的发展就不是自主选择的结果，而是行政化的结果。在长期的发展过程中，地方政府过于强调融资、建设，而忽视城投公司的公司发展的需求，对城投公司按部门、事业单位管理，让城投公司失去了企业发展本应具有的内生动力。

第一，行政指令代替了公司决策与管理。城投公司的经营目标、经营计划、重大工作、融资需求、投资指向无一不是来源于地方政府，很多地方政府也热衷于将城投公司看作一个部门，以行政命令代替公司的董事会、经理层，代替公司的管理体系。这样一来，城投公司就习惯于听命令、看通知，而疏于公司治理、经营、管理，自然也就不再具备独立的市场化生存能力。

第二，资源代替了能力。城投公司长期以来是依靠地方政府注入的资源、资产、资本、资金获得发展空间的。地方政府将可以融资的土地等资产、资本、资金注入城投公司，壮大资产规模，增强融资能力。这个过程中城投公司也养成了“看米下锅”的模式，对地方财政极端依赖，完全不具备市场化的经营能力，依赖资源而缺乏能力。

第三，长期缺乏公司运作的组织与队伍基础。在所有国有企业类型中，区县城投公司的公司治理能力非常薄弱，公司的组织支撑能力、队伍的结构等都处于较弱水平，缺乏专业组织、专业人才、专业管理能力，有一种“守着金饭碗要饭”的感觉。

所以，区县城投公司想要突围，从行政化到市场化是必由之路，化被动为主动才能真正突围。

02

不积极主动，区县城投公司将被市级平台公司“上整下”

如果说区县城投公司重组整合以前是地方政府对旗下公司整合的话，未来将出现一个明显的变化：市级平台公司向下整合，从根本上改变区县城投公司的生存土壤与发展模式。

市级平台公司相对而言资源、资产、资本、资金状况更为优越，甚至旗下拥有上市公司、金融/类金融机构，信用等级更高、融资能力更强，相对区县城投公司来说处于优势地位。

但市级平台公司也面临着重组整合、发展壮大的压力。在市级国有经营性资源、资产、资本、资金已经瓜分殆尽的情况下，通过兼并重组、吸收合并区县城投公司的优质资产、资本、资金、业务等，就成为市级平台公司发展的一大方向。

而省市也乐于见到这一幕。有些省市在文件里明确鼓励“以市带县”。如陕西省明确要“积极推行‘以市带县’模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”甘肃省也明确提到“积极推行'以市带县'模式，多渠道向县级平台增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”

市级平台向下整合对于区县城投公司来说是巨大的压力，要求区县城投公司加快发展，与市级平台公司竞争优质资源、资产、资本、资金。如果被市级平台公司抢先一步将优质资源、资产等重组整合，区县城投公司将逐渐空壳化。如果区县城投公司被实际平台公司重组并表，实际上区县平台公司将失去发展的自主权，未来将遇到巨大的挑战。

03

积极主动，区县城投公司要善于借助外力发展

区县城投公司要转变思路，要从资产为王向资本为王转变，真正将自身做成资本运营平台，积极整合优质资本，充分发挥国有资本的带动作用与影响力，加快资本、资金向本区域聚集，借助外力发展，积极主动推动股权多元化和混合所有制改革。

区县城投公司应该根据自身情况积极推动本级公司的股权多元化。城投公司一般存在着债务问题、资产问题以及队伍自身的问题，引入社会资本比较难，但完全可以引入公有资本，改变股权结构，引入优质国有股东，从而整合资源发展。

有些省市已经明确鼓励区县城投公司的股权多元化。如山东省明确要“积极引进省内外战略合作伙伴及社会资本投入，逐步将融资平台公司打造成产权主体多元化、治理结构完善、符合现代企业制度要求的国有企业”。

比如，可以引入国开行、农发行及央企、地方国企等国有资本推动了股权多元化，推动区县城投公司从国有独资公司转变为国有全资公司，改善公司治理，建立现代企业制度，从而推动市场化经营机制的建立，有利于区县城投公司的快速发展。

但在区县城投公司本级不是很适合引入社会资本。社会资本可以在区县城投公司的业务、子公司进行合作，通过业务合作、股权合作等方式引入优质的民营企业等，充分发挥非公有制企业的市场化经营机制优势，加快业务发展，提高自身的经营管理水平。

04

积极主动，区县城投公司要增强内生动力

毫无疑问，区县城投公司摆脱困境还得靠自己，靠地方政府、靠银行不行，靠任何外部力量都从根本上解决不了问题。

一个核心课题就是区县城投公司怎么从行政化管理向市场化管理转型。这就有三个工作要做：

第一，要“松绑”。也就是要推动地方政府在管理区县城投公司上“去行政化”，推动政企分开，给城投公司松绑，地方政府成为有为政府、积极股东，但不能以行政命令、通知等方式代替城投公司决策。

但“松绑”不代表“脱钩”。相反，“松绑”是让区县城投公司在新的定位、新的使命下承担地方政府的战略任务，是行政上松绑，业务上捆绑，以授权模式建立地方政府与城投公司的紧密合作关系，从而以市场化方式推动地方政府和城投公司之间的关系重塑、工作融合。

第二，要“强身”。也就是说地方政府不能对城投公司一推了之，而应该积极主动将拥有的资源、资产、资本、资金以合法方式注入城投公司，推动城投公司建立资源-资产-资本-资金的良性循环，积极协调金融机构解决城投公司的债务问题、融资问题，帮助城投公司进入良性经营状态。

显然，这就要求地方政府要一盘棋考虑问题，破除部门的本位主义，准确盘点、梳理拥有的资源、资产、资本、资金，将土地、建筑、设备、年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入城投公司。

第三，要“健体”。也就是说城投公司必须要提高经营管理能力、效率，真正具备市场竞争力。显然，这要求城投公司要改变业务结构，要在满足地方政府的基础设施建设与产业服务的基础上，建立项目思维，谋划市场化业务，持续抓经营。

同时，城投公司也必须要建立市场化经营机制，以公司治理为核心抓现代企业制度建设，大力推动市场化选人用人机制、激励约束机制的建立，建立“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，真正激发内生动力。