拜登与尹锡悦（左）一同造访KAOC

拜登首趟韩国行收效如何？经济与军事手段并用，试点印太“综合威慑”

文/冯虚

当地时间5月22日下午，随着美国“空军一号”专机从驻韩美军乌山空军基地起飞前往日本，美国总统拜登两天的韩国之旅落下帷幕。

这次到访首尔，是拜登入主白宫一年多以来的首次东亚行，也是美国总统三年来首次访韩。这次访问从20日参观三星电子半导体工厂开始，昭示了拜登与新任韩国总统尹锡悦“深化韩美经济安全同盟”的对话主题。虽然拜登在三星工厂的演说中将尹锡悦的名字错叫成了“文在寅”，美国特勤局特工还在首尔街头和韩国出租车司机吵了一架，但总体而言，拜登和尹锡悦的首次面对面接触显得格外热烈。除了原定双方的对话时间被延长了40分钟，拜登还在韩国十大财团负责人出席的晚宴上高呼象征韩美同盟的口号“携手前行”（We go together）。

显然，相比文在寅执政时期韩美因对朝鲜、中国态度不同而不时产生矛盾，新一届韩国政府更愿意与美方“步调一致”，而拜登也展现出开启更多合作的诚意。从芯片、供应链、半导体、新能源汽车等产业领域的关键合作，到扩大联合军演、共同视察航空航天作战本部等安全事务交流，双方达成共识的内容远远超过文在寅时期。

然而，不和谐的声音并未被热闹的“大场面”掩盖。双方避而不谈的话题，显示出拜登此行在缓解日韩矛盾上无所进展，也未能协调“亲美”的韩国新政府在对华政策上和华盛顿完全“步调一致”。美方高层在拜登访问期间还重申，无意答应尹锡悦所请、让韩国加入美日印澳四边安全机制（QUAD）。而分析人士更担忧的是，拜登此行向朝鲜释放了太多错误的信号，将为面临中期选举的他带来新的危机。

拜登慰问驻韩美军及其家属

“一种实用层面的考量”

拨开外交辞令的烟雾，拜登本次访问韩国最大的突破，是成功推动尹锡悦政府加入美国主导的“印太经济框架”（IPEF）新构想。

自去年10月拜登正式提出该构想以来，时任韩国总统文在寅并未对是否加入IPEF做出正面、直接回应，相关分析报告因而多将韩方立场列为“谨慎支持”而非“明确支持”。而现任韩国总统尹锡悦本月刚刚就职，其提名的总理在韩美领导人会晤的当天才获得正式任命，新政府的经济政策还处于全面审议中。

另一方面，美国政府早已确定将在5月23日到24日拜登访问日本期间正式发布IPEF。考虑到印度、新加坡等印太主要经济体对此并不积极，如果韩国届时不能确定是否加入该计划，拜登印太战略的新部署在迈出第一步时就受到重挫。

然而，当不少分析人士都做好了“谈得成韩美同盟升级，谈不成韩国加入IPEF”的准备时，韩国国家安保室长金圣翰在韩美领导人会晤后的第一时间明确表示：韩国将“从头开始”就加入IPEF。另据韩联社披露，韩国总统尹锡悦本人也计划“云出席”在日本举行的IPEF启动仪式。

为何拜登的韩国之行让尹锡悦政府迅速升级对IPEF的支持？这还要从IPEF的起源说起。如前所述，IPEF并不是拜登在2020年总统选举期间就提出的方案，而是到2021年10月出席东亚峰会时才首次提及。此前，拜登经常批评前任总统特朗普撤回加入TPP等“逆全球化”政策。如果寻求推动印太地区的经济一体化，拜登政府应当加入跨太平洋伙伴关系全面和进步协议（CPTPP）和区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。目前，中国是RCEP的成员,也已提出加入CPTPP的申请。

然而，拜登政府的选择是明确表示不会加入前述协议，然后发起了IPEF。究其原因，拜登的贸易代表戴琦称，传统的多边贸易协定是“上世纪的工具”。美国国会研究局则表示，IPEF更“灵活”和“自由”，其包括公平贸易、数字经济、供应链合作、减排合作、反腐败等不同的模块，成员国可以只参与其中一个或多个模块，从而实现更多元的合作。

但有美国学者对笔者指出，IPEF的“灵活”和“自由”其实意味着两项关键创新。其一，这种“灵活”意味着IPEF并不包括降低关税壁垒等市场准入承诺。换言之，美国不会对IPEF伙伴开放市场。一方面，这事实上形成了对美国本土市场的贸易保护，可以“赢得选票”；另一方面，不涉及市场准入等立法事项也意味着IPEF的合作是行政安排，由总统主导，可以回避国会。对于很可能在中期选举中失去参众两院支持的拜登政府来说，这是“一种实用层面的考量”。

但另一项关键创新则指向中国。前述学者认为，“灵活”的设计是为了避免日本、韩国、印度等印太主要经济体担忧加入IPEF造成己方利益受损。换言之，该计划并非期待各方牺牲局部利益、换取共同发展，而是希望各方无后顾之忧地在重点经济领域“有针对性地加强合作”。具体而言，IPEF期待达成“将中国排除出尖端供应链”、“对中国设置减排壁垒”、“制订排除中国参与的数字经济规则”等“合作”成果。《日本经济新闻》在一篇报道中将此归纳为“量身定做，对抗中国”。

然而，IPEF的“灵活性”和“针对性”，也让印太地区各经济体对其热情不足、怀疑有余。印度政府就指出，加入IPEF对印度主要产业进入美日等国市场并无益处，反而可能使印度科技产业受“类似美国法律的规则”约束。迄今为止，新德里都没有对该计划表示支持。

那么，拜登政府是如何说服谨慎的韩国政府加入IPEF的？毋庸讳言，这和尹锡悦及其外交政策智囊们本身的“亲美”态度有关，也和拜登此行达成的一系列经贸合作成果有关。除了将原有的产业合作司长级对话机制升格为部长级定期会晤，拜登亲自向现代集团会长郑义宣保证“美国不会让现代汽车失望”，并承诺争取出席现代美国新工厂竣工仪式，也被业界视为给韩国经济打上的一剂“强心针”：现代集团计划到2030年在美国年销售电动汽车超过80万辆，进而引领美国电动车市场。而这只是拜登此行落实的一系列、总价值数百亿美元的高端制造业合作项目之一。

但更重要的是，美方此次明确在IPEF制度层面上对首尔做出了让步。金圣翰在表态韩国政府将加入IPEF时表示，该框架并非已成型的机制，正在进化发展的过程中，因此韩方希望“从初期阶段开始参与成立该机制，在制订规则上争取更多发言权”。

韩美还初步落实了制订规则的机制。除了两国总统府将建立“经济安全对话机制”，5月21日，在产业合作司长级对话机制升级为部长级对话后的首次会晤中，美国商务部长雷蒙多和韩国产业通商资源部长官李昌洋谈论的重点也是IPEF，且双方商定此后进一步会晤的要点方向，亦覆盖IPEF多领域，尤其是最为关键的数字经济和供应链议题，双方还达成共识，将“共建相关体系”。

分析认为，此前印度、新加坡等国政府对IPEF提出的担忧，重点就在于“可能受美方规则制约”，而此番美方吸纳韩国参与IPEF具体模块的规则制订，将在很大程度上缓解印太各经济体的担忧，从而吸引更多国家参与这个“对抗中国”的新合作机制。但从另一个角度看，更多不同经济制度和社会发展水平的国家参与IPEF规则制订，将意味着“美国规则”难以主导进程，最终形成的规则或对中国更加有利。

值得注意的是，在韩美领导人及部长级会晤都重点谈论了IPEF供应链体系建设问题后，韩国总统府经济安保秘书王允钟特别对媒体强调，在韩方的理解下中，IPEF的重点是“聚焦如何稳定供应链”，韩方“完全没有提及将中国从供应链排除”。

拜登、尹锡悦举行联合记者会

拜登在乌山空军基地

印太地区的“综合威慑试点”

要说拜登本次韩国之行最不同寻常之处，那就是没有效法此前历任美国总统访韩的惯例，前往朝韩边境的非军事区。诚然，担任副总统期间拜登曾访问过非军事区，但还没有美国总统因此就免除了前往“一线”眺望朝鲜、慰问韩美联军官兵的义务。

拜登也没有专程前往平泽的驻韩美军陆军基地看望官兵。取而代之的是，他和韩国总统尹锡悦在22日共同视察了韩国空军作战司令部航空航天作战本部（KAOC）。这座距离首尔70公里的基地同时也是驻韩美军最大的空军基地。

这是美国总统史上第一次造访KAOC。但考虑到拜登和尹锡悦讨论的焦点，双方选择这个行程并不令人意外：近期，西方世界及韩国新政府不断渲染朝鲜“很可能重新进行核试验”。与前任总统们在家中或竞选办公室开始行使总统职权不同，尹锡悦就职当天凌晨就是在原国防部的地下掩体中听取朝鲜的“核威胁”汇报。而访问KAOC时，拜登也强调“此时此刻，韩美两军仍保持高度戒备态势，遏制核威胁至关重要”。

KAOC非常“符合”拜登和尹锡悦对局势的界定。有美军军官对媒体透露，该指挥中心“可以追踪整个朝鲜半岛上空的所有飞机”。尹锡悦特别对拜登表示，这里是韩军事实上的“战略司令部”，除了全面监控朝鲜外，韩军的导弹防御系统司令部和进攻性导弹指挥机构都在KAOC之内。而分析人士则担忧，拜登视察KAOC，是否指明、或被朝鲜方面认为指明了韩美下一步军事合作的危险方向。

在22日的KAOC行程之前，拜登此行的涉朝内容“中规中矩”：他和尹锡悦在联合声明中共同谴责朝鲜“武力挑衅”，但并未强调此前不被朝鲜认可的完全、可验证、不可逆的无核化目标。答记者问时，拜登并不否定和朝鲜领导人金正恩会面的可能，但依然秉承“从工作层面会谈开始”的“自下而上”模式。此外，韩美领导人都表示，愿意向处于疫情中的朝鲜提供疫苗援助。

总体而言，在上述方面，拜登及韩美联合声明的表态并未因韩国总统从“鸽派”文在寅变为“鹰派”尹锡悦而发生强硬的转变。但与文在寅执政时期不同的是，韩美这一次商定要“推进扩大韩美联合演习和训练以加强联合防卫态势”，并就扩大联合军演的具体范围、形式和规模展开了讨论。

考虑到拜登视察KAOC，外界担忧这里所指“范围”和“形式”涉及最为敏感的韩美空军及战略武器合作。2016年，在朝鲜最近一轮密集进行核试验时期，韩美外长会晤达成了“全面利用各种手段”合作应对朝鲜核威慑的协议，韩美威慑战略咨询小组（EDSCG）随后组建，以探索两国在常规导弹攻击、导弹防御等此前常规军演较少涉及的领域深化合作。

但2018年以来，随着朝韩、朝美领导人会晤举行，半岛局势“降温”，韩美联合军演不断被推迟和缩减规模，EDSCG方案事实上遭到搁置。因而，虽然驻韩美军空军的司令部和KAOC设于一处，但双方在导弹防御体系、进攻性导弹系统方面的合作没有充分展开，涉及战略打击和战略防御的美军力量也并不长期驻扎韩国。

这一次，拜登和尹锡悦在联合声明中提出重建并扩展EDSCG，次日又共同视察KAOC，意味着双方提到“扩大联合军演”，并不只是让2.7万名驻韩美军更多参与军事活动，还可能涉及美军战略力量进一步介入印太地区。

不过，也有分析人士指出，重启EDSCG或许是五角大楼既定的计划。去年美国国防部长奥斯丁提出“超越军事手段”的“综合威慑”战略，而EDSCG原本就是尝试一种新机制，以“更好地利用外交、信息、军事和经济因素，充分调动两国力量应对朝鲜核威慑”，也恰好可以作为“综合威慑”在印太地区的“试点”。

另一方面，EDSCG让韩国获得了一个在朝鲜进行核试验的情况下请求美国战略防御力量进驻韩国的“合法”途径，也是拜登对尹锡悦提供的一份“安全保障”，但其具体使用与否，仍取决于美国和朝鲜下一步的动向和接触结果，而非韩国新政府单方面的要求。值得注意的是，拜登在答记者问时指出，美国已经向朝鲜表明有意提供新冠疫苗的立场且做好立即提供疫苗的准备，但朝鲜并未回应。此处他并未提及“通过韩国”，可能意味着朝美仍保留着可以直接对话的渠道。

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