拜登推新能源车税收抵免，何以在国际上犯“众怒”？

美国2022年开始实施新能源车税收抵免。图/IC photo

近日，美国众议院通过了拜登总统的《重建更好未来法案》（Build Back Better Act），该法案的一项重要内容，是2022年开始实施新能源汽车税收抵免（EV tax credit）。

美国新能源汽车税收抵免措施遭国际社会反对

这项税收激励措施，一方面旨在刺激新能源汽车的广泛应用，另一方面致力于促进新能源汽车产业链回流美国。这主要体现在以下方面。

第一，如果一家企业加入了美国汽车工人联合会，该企业制造的新能源汽车可获得额外4500美元的税收抵免。美国汽车工人联合会主席Ray Curry表示，这项规定将“创造并保留数万名美国工会工人的工作机会，对汽车制造业的工人来说将是一场胜利”。

第二，如果新能源汽车使用了美国制造的电池，则可再获得500美元的税收抵免。

第三，从2027年开始，只有在美国组装的、电池容量至少为50kWh的新能源汽车才有资格获得7500美元的基本税收抵免。美国外交关系委员会高级研究员爱德华奥尔登认为，此项税收抵免法案将可能左右新能源汽车制造商的建厂选址，这为其在美国建厂提供了较强动力。

目前，该法案被提交给参议院，需要在参议院通过后才会正式生效。尽管法案尚未正式生效，这项拟议中的新能源汽车税收抵免措施已经遭到汽车制造业以及国际社会的明确反对。

日本汽车制造商丰田公司已经就此项政策发表了一份措辞强烈的声明，认为这项政策轻视了那些没有加入美国汽车工人联合会（United Auto Workers, UAW）的汽车工人。加拿大政府已经公开表示反对这项立法，认为该法案可能违反《美墨加贸易协定》（U.S. – Mexico – Canada Agreement, USMCA）。

来自多个国家和地区的25位大使甚至写了一封联名信，表示反对这项新能源汽车税收抵免，提出税收抵免计划“不符合美国在WTO多边协议下做出的承诺”。

然而，到目前为止，拜登和民主党代表们并没有计划改变立法以扩大税收抵免范围。

美国这一法案带有强烈的保护主义色彩，可能会违反《美墨加贸易协定》和WTO贸易规定。

《美墨加贸易协定》于2018年11月30日签署，并于2020年7月1日正式生效。该协定倾向于通过畸高的原产地标准强化区域价值链。区域价值链（RVCs）是一种区域生产分工体系，其建立有赖于参与国家利用技术和市场优势，通过区域协调或制度安排等，强化区域内经济体间的产业合作，打造一个新的产业发展和价值链分工体系。

《美墨加贸易协定》高度重视原产地规则。根据该协定，“原产地产品”是指“完全来自或产自本协定一方或多方国内的产品；使用非原产材料在本协定一方或多方的国内完整生产的产品，前提是该产品满足附录4-B“产品特定原产地规则”载列的全部适用要求；专门使用原产材料，完全在本协定一方或多方的国内生产的产品”。

汽车行业是美国、加拿大和墨西哥三国产业合作的重要领域。“汽车原产地规则”是畸高原产地标准的重要体现。根据汽车原产地规则，汽车零部件的75%必须在三国本地生产，才能享受关税减免待遇，高于此前62.5%的标准。其中，使用的钢和铝必须有70%以上原产于北美地区。此外，到2023年，享受关税减免待遇汽车必须有40%-45%的零部件是由高工资工人（时薪最低16美元）所生产的。

可见，《美墨加贸易协定》对于有一定比例在三国本地生产的汽车提供了相应的关税优惠待遇。

然而，拟议中的新能源汽车税收抵免措施将5年后的税收抵免范围将仅限于“美国本土生产制造的新能源汽车”。税收抵免只适用于在美国制造的车辆，相当于对其他有一定比例在三国本地生产的汽车创设了“基于原产国的歧视性关税”。这与《美墨加贸易协定》促进区域价值的意向并不相符。

因此，加拿大汽车零部件制造商协会主席沃尔佩表示，如果上述税收抵免计划最终获得批准，将产生“基于原产国的歧视性关税”，违反了《美墨加贸易协定》中商定的区域价值内容规则。

美国补贴政策将损害其他国家车企合法权益

此外，WTO的《补贴与反补贴措施协定》明确了关于补贴和反补贴的相关规则。根据《补贴与反补贴措施协定》，补贴存在应具有两个构成要素：第一，政府或公共机构提供财政资助；第二，该财政资助使接受者获得利益。

美国补贴政策将损害其他国家车企合法权益。图/IC photo

《补贴与反补贴措施协定》列举了四类财政资助的形式，其中包括放弃或未征收在其他情况下本应收取的政府收入，例如免税。同时，《补贴与反补贴措施协定》将补贴分为禁止性补贴和可诉性补贴。其中，禁止性补贴是指本身就被禁止、任何成员都不得提供或维持的补贴，包括出口补贴和进口替代补贴两种类型。所谓进口替代补贴，是指以使用国产货物而非进口货物为授予补贴的唯一条件或其中一个条件的补贴。进口替代补贴减少了进口及外汇支出，发展了国内产业，在客观上阻碍了外国产品进入本国市场。

可见，拟议中的新能源汽车税收抵免措施很可能构成进口替代补贴，属于禁止性补贴。美国对其本土制造的新能源汽车给予额外补贴，涉嫌构成进口替代补贴并违反国民待遇义务。

路透社撰文称，美国政府的这一税收抵免措施改革在未来十年里将花费至少156亿美元，而且这一庞大数额将“不成比例地”惠及通用汽车、福特汽车和克莱斯勒三家美国车企。美国的补贴政策，使本国新能源汽车产业获得不正当的竞争优势，将损害其他国家汽车企业的合法权益。

我国可就车企权益受损的情况提起磋商

目前，全球范围内的新能源汽车市场正处于迅速扩张时期，中国正在加大投入，想要占领这一新兴市场。

在新能源汽车领域，中国汽车品牌正在积极开拓海外市场。图/IC photo

中国汽车工业协会的统计数据显示，2021年10月，中国汽车出口量达23.1万辆，同比增长1.1倍，刷新了历史纪录，其中，新能源汽车出口增长贡献度为43.3%。

在新能源汽车领域，中国汽车品牌正在积极开拓海外市场。目前，美国新能源车市整体规模较小、特斯拉一家独大，被视为下一个拥有巨大增长潜力的新能源汽车市场。在此背景下，美国新能源汽车税收抵免措施将对我国新能源车企的海外市场和供应链造成一定影响。

我国可以就美国新能源汽车税收抵免措施启动WTO争端解决程序。依据《关于争端解决规则与程序的谅解》《1994年关税与贸易总协定（GATT1994）》《与贸易有关的投资措施协定（TRIMS）》《补贴与反补贴措施协定（SCM）》的规定，就美国对本土生产的新能源汽车提供税收抵免的措施，可在WTO争端解决机制下向美国提出磋商。

第一，美国的新能源汽车税收抵免措施违反GATT第3条第4款。GATT第3条第4款规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售、兜售、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面，所享受的待遇应不低于相同的国产品所享受的待遇。但本款的规定不应妨碍国内差别运输费用的实施，如果实施这种差别运输费用纯系基于运输工具的经济使用而与产品的国别无关。”而美国新能源汽车税收抵免措施在关于新能源汽车的国内销售、购买或使用的全部法令和规定方面，并未给予中国汽车企业国民待遇。

第二，美国的新能源汽车税收抵免措施违反TRIMS第2条第1款。TRIMS第2条第1款规定：“在不损害GATT1994项下其他权利和义务的情况下，各成员不得实施任何与GATT 1994第3条或第11条规定不一致的TRIM。”而拟议中的新能源汽车税收抵免措施，显然构成实施了违反GATT第3条与贸易有关的投资措施。

第三，美国的新能源汽车税收抵免措施违反TRIMS第2条第2款。TRIMS第2条第2款规定：“本协定附件列出一份与GATT 1994第3条第4款规定的国民待遇义务和GATT1994第11条第1款规定的普遍取消数量限制义务不一致的TRIMs例示清单。”例示清单第一条规定：“与GATT 1994第3条第4款规定的国民待遇义务不一致的TRIMs包括根据国内法律或根据行政裁定属强制性或可执行的措施，或为获得一项利益而必须遵守的措施，且该措施：（a）要求企业购买或使用国产品或自任何国内来源的产品，无论按照特定产品、产品数量或价值规定，还是按照其当地生产在数量或价值上所占比例规定；或（b）要求企业购买或使用的进口产品限制在与其出口的当地产品的数量或价值相关的水平。”拟议中的新能源汽车税收抵免措施，属于“实施了根据国内法律或根据行政裁定属强制性或可执行的措施”，且为获得一项利益而“要求企业购买或使用国产品或自任何国内来源的产品”。

第四，美国的新能源汽车税收抵免措施违反SCM第3条第1款（b）项和第2款。SCM第3条第1款（b）项规定的禁止性补贴包括“视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。拟议中的新能源汽车税收抵免措施将构成此类进口替代补贴。

基于上述原因，美国所采取的新能源汽车税收抵免措施可能使我国在有关协定项下直接或间接产生的利益受到减损。

当前，美国正在加紧其贸易保护措施。未来，我国可以在车企权益受损的情况下提起磋商，同时提出希望美国在指责其他成员国不遵守WTO规则的同时，审视自己采取的措施是否符合WTO规则。

文 | 曹炜（中国人民大学法学院副教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

编辑 | 张笑缘

校对 | 刘军