“烟花三月下扬州”，李白的千古名句让扬州成为中国人心中诗与远方的代名词。瘦西湖的二十四桥明月夜、个园的四季假山、何园的晚清第一园，以及名扬天下的淮扬美食，共同构筑了扬州作为传统旅游名城的深厚底蕴。然而，近日，文化和旅游部印发的《旅游强国建设“十五五”规划》中，在“旅游城市和特色旅游地布局”名单里，却不见扬州的名字。

这份国家级专项规划首次系统构建了“旅游枢纽城市—重点旅游城市—特色旅游地”三级旅游发展新格局。江苏省内，南京被列入旅游枢纽城市，苏州、无锡被列入重点旅游城市，常熟被列入特色旅游地。扬州这座印象中的旅游城市为何落选？答案藏在这份规划的选择逻辑与扬州自身的发展现实之中。

规划的逻辑：不是“成绩单”，而是一盘“国家棋局”

首先需要理解这份规划的定位。有学者指出，规划的选择逻辑并非“GDP排名”，而是在兼顾区域平衡与资源特色后的综合取舍。一些旅游收入位居全国前50的城市并未被列入重点名单，这恰恰说明规划着眼的是国家层面的战略布局，而非简单的旅游热度排序。

规划构建的是“点状辐射、带状串联、网状协同”的全国旅游一张网。从名单来看，32个旅游枢纽城市实现了大陆31个省级行政中心100%全覆盖；33个重点旅游城市则侧重于发挥区域综合带动作用。这是一盘需要中央政府统筹协调的“大棋局”，追求的是全国旅游空间格局的均衡与优化。

在这样的逻辑下，扬州落选并非意味着其旅游价值被否定，而是说明在国家战略版图中，扬州尚未被赋予“枢纽”或“重点”的功能定位。

扬州的短板：风光依旧，但“内功”待补

如果说规划逻辑是“外因”，那么扬州自身旅游发展的短板则是更为关键的“内因”。

其一，产品结构单一，沉浸式体验不足。 长期以来，扬州旅游高度依赖瘦西湖等传统景区。有分析指出，瘦西湖文旅的水上游船业务占营收85%以上，业务单一化风险突出。扬州的文旅资源挖掘展示不足、沉浸体验较少，与工农商、会展、赛事等相关产业融合度较低。除瘦西湖、大运河博物馆两家地标性景点外，全国有影响力的重大文旅项目还不够。有游客反映，扬州“很古雅，可总觉得少了点让年轻人兴奋的时尚范”。

其二，区域竞争激烈，在长三角旅游格局中定位模糊。 长三角是中国旅游业最发达的区域之一，南京作为省会拥有枢纽地位和丰富的历史文化资源，苏州凭借古典园林、水乡古镇和强大的经济实力稳居重点旅游城市之列，无锡则拥有太湖风光和灵山胜境等标志性产品。相比之下，扬州虽有“三都”（世界运河之都、世界美食之都、东亚文化之都）品牌，但品牌影响力的辐射范围和辨识度仍显不足。

其三，经济能级制约了旅游产业的升级空间。 2024年扬州GDP为7809.64亿元，在江苏13市中排名第7，远低于苏州、南京、无锡，与常州（万亿级）也有显著差距。经济总量的差距意味着在文旅项目投资、基础设施建设、人才引进等方面的资源投入能力相对有限。有评论指出，扬州给人以“旅游大市”而非“经济强市”的印象。在“旅游强国”的战略框架下，旅游城市的遴选必然要考虑城市综合带动力——入选城市不仅要有吸引游客的能力，更要有辐射区域、带动周边的经济实力。

落选之后：扬州何去何从？

落选国家级重点布局，对扬州而言既是遗憾，也是一次清醒的审视。事实上，扬州自身对此已有清醒认识。

值得关注的是，规划提出的“特色旅游地”类别，或许为扬州指明了另一条路径。平遥、敦煌、都江堰等特色旅游地被要求“差异化发展”。扬州拥有大运河文化、淮扬美食、盐商园林、非遗工艺等独特资源，完全有条件在“特色化”上做深做透，而非在“综合化”上与一线旅游城市正面竞争。

“烟花三月下扬州”的千年文脉不会因一纸名单而褪色。对于扬州而言，落选国家级重点布局或许正是一次倒逼转型的契机——从“靠天吃饭”的观光旅游，走向“精耕细作”的文旅深度融合；从“烟花三月”的季节性繁荣，走向四季皆宜的全域旅游格局。毕竟，真正的旅游名城，从来不是规划“选”出来的，而是市场和时间“炼”出来的。