浅谈我国大学校院两级财务管理体制的构建思维

长期以来，我国高校在财力资源管理上采用的统一领导、集中管理的财务管理体制。这种体制与传统的计划经济相适应，具有集中力量保证学校重点建设的优势。然而，随着我国高等教育体制改革的推进和教育事业的迅猛发展，这种集中管理的模式已日益不适应高校办学规模扩大、多学科协调发展的形势变化。集中化的财务管理体制下，学校资源配置、财务控制、激励措施等集中在学校层面，学院基本没有自主权，在一定程度上限制了学院办学积极性的发挥。学院作为二级部门，在资金调配和分配使用方面权力很小，资产管理、财务核算、后勤保障依赖于学校职能部门的直接管理，自然也难以承担办学主体应该承担的管理责任。为适应办学规模扩大后多学科建设运行新机制，对教育资源实施分级管理成为客观必然。本文以J 大学为例，阐述大学在财务管理体制方面的改革与发展，以期为我国大学的财务管理体制改革提供一些启示。

一、我国大学财务管理体制的现状和问题

改革开放近40年，我国高校经历了由政府办学向自主办学的历程，虽然目前高校自主办学体制还有待进一步推进，但高校在制定招生方案、调整院系招生比例、专业设置、管理机构设置、人事管理能方面已基本具备了一定的自主权，这使得高校在内部推进财务管理体制改革在政策框架内有了可能。同时，在高等教育由精英教育向大众化教育转变过程中，尤其是高校合并政策推动下，高校办学规模急速扩大，尤其是一些综合性大学，学生人数动辄几万人，校园面积动辄几千亩，二级学院个数少则一二十，多则四五十。二级学院下往往又设置行政管理机构，教研室，实验室和科研机构置等等。规模的扩大和多校区办学的实际情况使得一些综合性大学不得不探索管理重心下移，扩大二级学院管理自主权的改革，财务的二级管理也就应运而生了。

目前大多数高校尤其是综合性大学实行统一领导，分级管理的财务体制，但分级管理的程度各有不同。共同的特点是职能部门参与了财务资源的分配与管理，二级学院财权主要集中在分配的教学经费管理中。大学财务管理体制存在的主要问题一是统一领导缺乏整体系统性，财务资源的分配分散在人事、国有资产、教务、学科规划、科研管理、后勤、校办产业等多个职能部门。二是分级管理界限不清，哪些财权集中在学校层面，哪些下放到二级学院不清晰，具体工作中难免发生推诿和扯皮现象。三是职能部门在财权下放后职能定位不准确，学校整体上财务运行缺乏有效衔接和综合控制。

二、J 大学财务管理体制的构建

J 大学作为山东省综合性大学，近年来一直推行学校管理体制改革，对校院二级财务管理体制构建进行了积极探索和实践，其改革成效在省属高校中具有较好地代表性。本文以J大学为例，探讨构建校院二级财务管理体制的成效与不足。

(一)构建校院二级财务管理体制的目标和原则

管理体制改革目标是学校的管理重心由校机关职能处室下移至学院，学院实行准实体化运作。学校主要通过制订与实施发展规划、制订与实施政策规章、筹措与分配办学经费、监督与评估办学质量等手段对学院实施宏观管理;学院在学校的宏观调控下承担明确的责任和义务，享有相应的权利和利益，真正成为充满生机和活力，具有突出的学术管理职能，兼顾教学、科研、社会服务和对外交流的新型学术型组织。

改革原则之一是事权与财权匹配。事权是财权的基础，并随着事权的转变而转移。学院作为相对独立的准办学实体，在学校办学整体办学框架自主进行人才培养、科学研究、社会服务，必须获得相应的自主理财权。学校除允许学院对获得的财力资源自主在教学、科研、社会服务分配外，同时应按照事权与财权匹配原则，划定学校和学院费用承担边界。总体原则是学校应负责办学的间接费用，学院负责办学发生的直接费用。直接费用和间接费用的具体内容应根据学校办学体制改革确定的学校和学院的权限确定。如J大学间接费用界定为学校基本建设费用、行政管理费用、公共服务体系建设费用和高层次人才引进费用等。直接费用界定为院系教学科研日常运行费用、教师奖励费用、科研立项费用和开展社会服务成本费用等。

改革原则之二是规范与自由并存。校院两级财务管理体制，既要赋予学院一定程度的资金使用自主权，同时也必须保证学院资金使用的合理合规性。学院一方面对获得的经费在分配权限、使用方向和用途等具有较大的自主权，同时也受学校预算管理、经费管理、民主理财等方面的制度制约。学院自主管理的经费必须实施严格的预算管理制度，必须遵守统一的财务规章制度，必须建立公开透明的经费使用监督体制，才能保证学院自主理财权在规范框架下运行。如J 大学对各学院负责的经费没有简单地实行财务包干制，而是要求各学院经费必须在学校财务部门统一核算，遵守统一的业务费、实习费、差旅费、培训费、会议费、国际交流费、维修费等各项财务管理规定，要求各学院必须严格遵守预决算公开制度和重大经济决策集体研究制度等。

改革原则之三是效率与公平互补。学院自主理财权的确认和行使，将有效提高学院办学的积极性，焕发学院这一微观学术细胞的活力。但由于学院在办学规模、办学历史、学科获取资源能力等方面存在差异，为保障所有教职员工的基本权益，保障学校整体事业的均衡平稳发展，学校在进行财务体制改革时要兼顾效率和公平，对一些因客观原因缺乏自主理财活力的学院要进行适当的宏观调控政策。如J大学根据各学院办学规模、师生比、学科特点、教学科研任务多寡、社会服务创收能力等差异建立不同的综合拨款定额，同时建立专项扶持制度，保证了各学院的平稳运行。同时通过教学科研奖励制度、社会收入分配制度等激发学院办学积极性。

改革原则之四是考核与激励挂接。在加大学院自主理财权的同时，学校要对学院建立符合实际要求的考核标准和激励办法，提高学院自主理财的合规性和科学性。考核办法要突出目的，激励措施要突出成效。如J 大学对学院的经费管理考核主要在规范性和绩效性两个方面，考核指标体系包括预算管理科学性、经费使用合规性、教学科研成果与经费使用的匹配性、职工对学院经费管理满意度等四个维度。根据考核结果，对学院进行调整日常经费拨款定额、加大或缩减专项扶持力度等奖惩措施。

改革原则之五是设计与实施协调。校院两级财务管理体制是高校综合管理改革的核心，也是关系全局的系统工程，涉及方方面面的利益，作为一项长期任务，不可能一蹴而就，因此应对该项改革需进行总体设计，统筹规范，制定分步实施方案。边实践，边调整，逐步完成整体改革目标。如J大学首先完成校园两级管理改革整体方案，然后制定5年分步实施规划，确定每年的改革实施重点和保障措施，稳步推进改革。

(二)校院两级财务管理体制构建的内容

J大学在界定校院两级事权的原则是管理重心下移， 凡是学院能管好的事项，全部下放到学院;学院承接不了或者承接不好的事项由学校统一管理。学校着重宏观管理和公共服务体系建设。学校承担事项主要包括：学校整体发展规划编制、职能部门设置、宏观管理制度、校园及网络环境建设;省部级以上教学工程项目、重点实验室、重点学科、重点科研团队、高层次人才工程;省级、国家奖助学金、招生工作、就业市场建设;行政、教辅、后勤及其他公共服务;对外投资等。学院承担的主要事项包括：学院发展规划的编制与实施;学院内部岗位设置及聘任及薪酬分配制度;日常教学、学科建设、科研立项、社会服务;师资培养和队伍建设;学生管理、校级奖助学金评选发放等内部事务等。

J大学院级财力包括校拨经费和自筹经费。校拨经费包括基本运行经费和绩效拨款。基本运行经费按实际学生人数、本专科和研究生教学工作量、学科系数、定额标准划拨;绩效拨款按学科、专业、课程、实验室、科研、学生活动等建设成效因素、权重和分配标准核定。自筹经费包括学院各类创收分配收入以及争取的校外专项等。

J大学校级财力指学校总收入扣除学院财力的部分。校级财力主要承担基本办学条件、环境建设、公共服务、重大专项建设等学院办学的间接费用或相关费用;校级财力具体支付范围：全校人员的基本工资津补贴和基础性绩效工资，以及相应的社会保障缴费、住房公积金、生活补助等;学校统筹的专项事业经费，如人才工程、硕博士点建设、重点学科建设、重点实验室建设、重点实验室和研究中心运行经费、校级科学研究经费、校级教改经费等;公共服务经费及学校集中承担的其他经费，如学校统一组织的招生和就业经费、图书资料信息及制作费、校园网络运行费、后勤保障经费、银行贷款利息等。

J大学的院校二级财务管理体制为：学校党委会和校长办公会是校级财务决策机构，负责学校重大财经政策的审批。学校财经工作领导小组是校级财务决策机构和审议机构，向党委会或校长办公会提交审议事项。学校财务处、各学院和职能部门是校级财务管理执行机构。执行机构对相应的资源分配有提议权，职能部门执行学校层面的财经事项管理。各学院执行学院层面的财务管理事项。学院的财务管理实行院长负责制，实行依法、民主和科学理财，接受财务和其他职能部门的审核监督和绩效评价。

在财权分级执行过程中， 学校财经领导小组要把好预算审核关，对校级预算和院级预算均实行两上两下的预算编制流程，对学校层面和学院层面的预算要进行宏观控制，确保预算的合理性。财务处通过财务管理系统汇总预算，并对校院两级财务收支进行统一核算，对校院两级预算执行进度实施监控，确保预算执行平稳。各职能部门负责建立绩效考核指标体系，对学院进行绩效考核。监察、审计、学院教授委员会和学院教代会负责校院经费的内部审查和不定期问责，确保经费管理使用的合法合规。

三、构建过程中需要处理好的几个问题

从J大学改革实践看，进行校院两级财务管理是对以往大学传统财务管理方式的重大变革。学校和学院层面需要重新界定财权、事权，并搭建顺畅的管理渠道。校院两级财务管理体制构建过程纷繁复杂，考虑不周极易产生管理矛盾。因此构建过程中需着重处理好以下问题：

(一)职能部门转变管理方式、提高公共服务能力的问题

职能部门管理方式的转变和公共服务能力的提高，是内部财务管理体制建设的重要内容和必备条件。校院两级管理对职能部门工作提出了更高的要求。财权随着事权下放到学院以后，职能部门工作重心向宏观管理转移，负责拟定学校专项事业发展规划，确定年度工作重点，提出绩效考核指标、权重系数和支持方式。更为重要的是职能部门需改变对学院管理方式，变指令性直接管理为指导性间接管理，负责对学院目标任务的下达、业务的指导和监控、细化考核细则、强化学院绩效考核和奖惩。

(二)提升学院预算意识与能力问题

从J 大学改革实践看，各学院预算意识普遍薄弱，自主理财能力亟待提高。在两上两下的预算编制流程中，学院教授委员会、党组织、行政班子、二级教代会要充分发挥作用，为人才培养和学科建设提出科学合理的目标和定位，努力把好预算编制、执行、监控和考核关。在执行过程中，学院预算约束意识不够，财经纪律观念不强，需要职能部门加强对其业务指导和监督。

(三)建立和完善支出定额标准，适度细化管理的问题

在预算过程中，最难把握是各类支出预算的合理性。造成这一问题的重要原因就是学校对各类支出没有定额标准。从预算编制技术角度看，能够合理划分支出类别、结合历史数据及目前情况变化制定支出定额标准将是提高预算编制水平的重要措施。由于高等教育教学过程是一个非常灵活的过程，过于精细化的控制无益于推动教学事业发展。因此在对各类支出的分类以及制定支出定额标准时，一定要适度细化，不能过分求全求细。

(四)财务处作为信息管理中心，信息处理和数据分析问题

建立校院两级财务管理体制后，校院面临的各类经济决策行为将更加依赖于财务分析得出的结果。因此校院两级财务管理涉及大量基础数据收集、整理和分析，学校财务信息化管理水平制约着改革的进程和效果。

事权和财权的下放后，学院更多地直接担负学院建设发展和经费支出的责任。学院工作目标是否实现，任务是否完成，绩效能否评估和责任能否追究是内部财务管理体制建设必然面对的问题，科学的目标考核及其结果的使用极其重要，而这对财务部门的绩效信息获取和分析能力提出了挑战。因此，实行校院两级财务管理改革的高校，财务部门要设立专门的信息处理中心，配备胜任的财务分析人员，不断提高财务数据信息化水平， 才能从容应对改革需要。