浅谈国民政府农村自治及启示

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一、文献综述及问题的提出

对于 20 世纪

20、30 年代南京国民政府地方自治,近年来有些学者采用国家政权建设的分析框架进行研究,研究者或是从宏观把握,对南京国民政府地方自治的起因、措施及成效进行全面考察;或是就南京国民政府地方自治的某个具体问题进行探讨;或是侧面切入,从保甲制度的历史复兴揭示南京国民政府“地方自治”的困境[1]。综以观之,学界对这一课题研究的落脚点基本上都聚焦于南京国民政府地方自治对农村基层政治结构变迁的影响,由此剖析南京国民政府地方自治的成败得失。研究者普遍认同国民政府推行地方自治,既是为了奠定宪政基础,又是为了巩固基层政权,但是成效不佳,既没有实现基层政治体制的现代化,又没有完成加强基层社会控制的目标。至于“地方自治”运动受挫的原因,研究者从社会政治环境、经济发展水平以及国民参政素质和能力等方面考量,认为主要是人才不足、资金匮乏、长期战争环境等制约因素致使南京国民政府地方自治深陷困境而失败,而对于南京国民政府的实践路径在地方自治制度推行中的地位和作用则缺乏充分的关注。事实上,地方自治制度的推行所选择和依赖的路径在很大程度上会直接影响政策和措施的效果,并决定最终的结果。南京国民政府出于政治功利的目标,采取“行政控制”的实践路径来推行地方自治,一方面违背了自治的制度精神,使其推行的“地方自治”具有浓厚的“官治”色彩,遭到社会舆论的质疑和指责;另一方面还加剧了农村政治生态的恶化,导致农村社会的“国家政权建设内卷化”,激起民众强烈的不满。最终,这场行政嵌入式的乡村治理变革,因为农村社会的逆反应而流于形式,成为一场虚应的故事。由此可见,路径选择既是南京国民政府地方自治的基本内容,又是直接影响地方自治演进轨迹的重要变量,应该受到研究者足够的重视。

基于上述认识,笔者选择了 20 世纪

20、30 年代南京国民政府“乡村自治”这段历史做个案研究,把 20 世纪

20、30 年代南京国民政府“乡村自治”放在国家政权建设这个大背景下进行考察,并以其实践路径作为突破点,希望通过这一个案研究来解释其推行地方自治的行为动机以及如何导致最终失败的结果。

二、南京国民政府的“乡村自治”与国家政权建设

三、行政控制:“乡村自治”制度的实践路径与时代困局 1.行政控制的路径取向导致自治机关普遍行政化,偏离了自治的制度精神 2.行政控制的路径取向导致国家权力下沉过程中遭到地方绅权的激烈反弹

在中国传统社会,乡村社会的实际统治者一直是地方士绅。作为基层社会的主导性力量,地方士绅在国家政治中起到了协调政府与地方基层社会的润滑剂作用,是封建国家进行统治的重要支柱力量。但近代以来,随着传统文化对乡村社会的规范作用日益弱化,加上传统士绅阶层的逐渐凋零和外来崇“利”尚“力”观念的不断冲击,到了 20 世纪 30年代,乡村士绅在特质上与传统的士绅阶层开始有所不同,比较缺乏传统