谈党规纳入国法体系后的党、法关系新格局、新问题

在十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下简称《决定》)明确提出全面推进依法治国建设中国特色的社会主义法治国家的大背景下，党、法关系成为人们热议的话题。不用说，这里的党指作为我国执政党的中国共产党，这里法指国家宪法和法律。笔者原以为，在《决定》将党章、党纪等党内法规(下简称党规)纳入中国特色的社会主义法规制度体系以后，党、法关系已不再成为问题，但近来参加的一些讨论会、座谈会、研讨会，发现这仍然是一个问题，确有澄清的必要。要讲清楚这个问题，还得从历史遗留问题说起。

一、历史遗留问题：

党、法关系的制度断链新中国是中国共产党领导中国人民前后历经28年冰与火的战争砺炼最终得以建立的。战争年代一切问题的解决和动员群众的措施主要靠的是政策和推行政策的行政手段。新中国成立后，迫于特殊的国内外环境，国家政治生活没能、也没有机会及时实现常规化、常态化，国家和社会治理主要依靠政策的局面一直延续了下来，直到1979年。从1949 1979年的30年里，对涉及民生的重大问题，国家制定、颁布正式法律加以解决、推行的，包括大家公知的《婚姻法》、《农业税条例》等，总数不逾个位数!1979年国家明确提出建设社会主义法制，当年出台了七部法律，并启动了修订《宪法》的议程。1982年《宪法》(下简称《宪法》)颁行，新中国社会主义法制建设有了一个纲领性的文件，国家法制建设才渐入正轨。就是在《宪法》里，第一次有了将党、法关系上升到国法层次的规定。

(一)《宪法》和《党章》关于党、法关系的规定

《宪法》规定党、法关系，是中国共产党的一种理性自觉，是党执政方式法制化的起点。1.《宪法》关于党、法关系的规定首先，《宪法》序言规定了中国共产党在新中国的执政党地位。序言第5自然段阐明了中国共产党在新中国的执政党地位是历史形成的，第7自然段阐明了中国社会主义现代化建设必须继续坚持中国共产党的领导。其次，《宪法》序言规定了宪法的根本法地位和最高法律效力。序言最后一自然段做出郑重声明：宪法以法律形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力;全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。再者，《宪法》规定社会主义法制的统一和尊严不容侵犯。《宪法》第5条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。正如绝大多数学者理解的，宪法序言是宪法的重要组成部分，它和正文一样具有法律效力。《宪法》序言和第5条规定提到的各政党，毫无疑问包括执政党中国共产党。既然宪法和法律是执政的中国共产党的主张、政策经过正当程序的规范化、制度化，所以作为执政党的中国共产党必须得带头遵守国法，必须在宪法和法律范围内活动，任何党的组织和党员都不应有超越于宪法和法律之上的特权。后来，《宪法》虽经四次修订，除了2004年修宪时在第5条中增加国家实行依法治国、建设社会主义法治国家的条款外，关于党、法关系的基本规定没有大变化。

2.《党章》关于党、法关系的规定除了宪法有关于党、法关系的规定外，《中国共产党章程》(下简称《党章》)也有关于党、法关系的规定。2012年中国共产党十八大修订的《党章》对党、法关系的规定有三个方面：

(1)将健全社会主义法制、完善中国特色社会主义法律体系、建设社会主义法治国家、实现国家各项工作的法治化规定为党领导人民发展社会主义民主政治的内容。

(2)把党必须坚持依法执政和党必须在宪法和法律的范围内活动规定为党的领导方式。

(3)规定党员有自觉遵守党的纪律、模范遵守国家法律法规的义务。

(二)制度断链和党、法关系隐喻

总起来看，《宪法》和《党章》，都有涉及党、法关系的规定。其中，最根本的一条是：党必须在宪法和法律的范围内活动。但是，直到十八届四中全会《决定》明确将党规纳入国家法规制度体系以前，作为国法系列的宪法、法律和作为党规系列的党章、党纪分属于不同的制度范畴，责任形式也存在重大差别，而且无论是《宪法》还是《党章》都没规定宪法、法律和党规之间的效力关系，《宪法》第5条第3款的规定并不包括党章、党纪和党的政策。显然，国法和党规之间并不存在制度上的勾连，也就是说国法和党规作为我国国家和社会治理的两种重要手段，存在着制度断链!正因为国家制度体系这种完整性的残缺，许多人就拿国法和党规之间的关系说事，因而有了党、法关系的隐喻说法：党大，还是法大?

二、党、法关系的新定位：十八届四中全会的历史性贡献

在十八届四中全会以前，人们主要援引《宪法》或《党章》规定对党、法关系牵强作答：所有组织和社会团体包括中国共产党在内都必须遵守宪法和法律，不得有超越于宪法和法律之上的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究!这个回答，够响亮且无原则性错误，但设喻者不会满意。因为答案根本未涉及宪法、法律和党章、党纪之间的效力关系。十八届四中全会《决定》加上了党规和国法之间缺失的那段链扣，补上了国家法规制度体系的那块残缺，由此构建了党、法关系的一种新格局。

(一)十八届四中全会《决定》对党规的新定位

按照《党章》规定，党规是适用于中国共产党各级党组织及其全体党员的党内规矩，不属于国家法规制度的组成部分。但十八届四中全会《决定》对党规给予了重新定位：首先，规定党规是中国特色社会主义法制的组成部分。《决定》指出，党规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。其次，赋予《党章》党内最高法规地位。《决定》指出：党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵守。换言之，《党章》就是中国共产党的宪法，党的各级组织和全体党员所从事的党内活动必须以《党章》为根本准则，一切适用于党组织和党员的党规都不得与《党章》相抵触，一切违反《党章》的党组织决定和党员行为都要接受党纪审查。再次，明确了党规与国法之间的一般关系。《决定》指出：党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。对违反党规党纪的行为必须严肃处理，对苗头性倾向性问题必须抓早抓小，防止小错酿成大错、违纪走向违法。这是说：党规和国法都是社会主义国家法规制度的组成部分，二者统一于社会主义法制;党员领导干部违反国法者必已违反党规，必须接受来自国法和党规的双重调查和制裁;党员领导干部违反党规但没有违反国法者，虽可免于国法制裁，但不当然免除党纪处分。综上所述，《决定》关于党规和国法之间的一般关系可以概括为一句话：国法在效力上高于党规，但党规的标准或要求严于国法。这样，党、法关系问题就最终着落在国法与党规的关系上。

(二)法律与党规的同与不同

从十八届四中全会《决定》将党规纳入国家法规制度体系，我们真切感受到中国共产党重塑自身形象的决心，并且在党规与国法之间架起了一条勾通的桥梁：

(1)党规、国法都是中国特色社会主义法制体系的组成部分。

(2)党规和国法一样，都是人民意志的集中体现，本质属性相同。

(3)中国共产党组织及其党员和在中华人民共和国主权管辖范围内的其他一切组织、个人一样，都必须遵守宪法和法律，不享有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都要依宪依法予以追究，即遵守国法是合格党员领导干部的底线、遵守党规是守法党员领导干部的标准。但是，党规和国法很显然在很多方面存在明显区别。

(1)产生方式不同。国法是享有立法权的国家机关制定的，而党规是由作为执政党的中国共产党(一般是中国共产党中央委员会)发布的。

(2)效力或适用范围不同。国法适用于国家主权范围内的所有人和事，具有普遍性和广泛性;党规则适用于所有中国共产党组织及其党员，适用范围较窄，具有主体特定性和社团性。

(3)规范性程度不同。国法严格按照条件、处理、责任的三段论逻辑规范设计，具有一般性、公开性、非溯及力性、确定性、统一性、可行性、稳定性特征。而党规的一部分规范虽具有法律规范的逻辑结构，但有更大量的规范涉及对党员干部个人修为、职业道德、理想信念、党内纪律等的要求，以党性、原则性、纲领性、政策性、灵活性为基本特征。总之，国法的规范性程度比党规要高，可操作性、法制化程度相对也较高，更不容易为个人任性所左右。

(4)要求不同。根据中国共产党立党执政的宗旨，党规要求党员在特殊情况下为了人民利益、党的利益、国家利益或他人利益，做出自我牺牲，成人之美，成全国家、集体、人民或党的整体事业;而国法则不对公民提出这样的道德要求，它只要求公民做一个普通人、理性人。在这个意义上，国法对守法者的要求采用公民标准，也可以叫做理性人标准或经济人标准党规对党员的要求则采用党员标准，也可以叫做先锋队标准或道德人标准或高尚人标准。党规与国法的相通点为党规纳入国家法规制度体系提供了理论支撑，但二者的区别又将处理党规和国法之间的衔接和协调、维护社会主义法制的统一和尊严、完善党规体系、提高党规的制度化和法制化水平以与国法的规范化水平相适应、建立具有中国特色的社会主义法制体系以满足当前全面推进法治国家建设等的问题摆在了中国共产党和中国人民面前。

(三)具有鲜明中国特色的法制体系

党规纳入国家法规制度体系，使我国社会主义法制的中国特色更加鲜明：

(1)中国社会主义法制是一个包含国法和党规在内的体系。

(2)党规纳入国家法规制度系统，反映了现阶段中国的特殊国情：中国共产党是执政党，执政党的党章、党规是规范处于执政地位的中国共产党及其党员领导干部行为的基本规范;社会主义制度是现阶段中国的根本制度;法治建国必须坚持依法治国与以德治国相结合。总之，党规是我国社会主义国家法规制度体系的重要组成部分，是十八届四中全会以后最能体现全面推进依法治国建设社会主义法治国家时代特征和精神的中国特色。它将是中国共产党领导中国人民进行社会主义民主政治建设史上具有重大历史意义的浓墨重彩的一笔。

(四)党规法制化的意义

《决定》将党规纳入国家法规制度体系，揭开了遮蔽在党、法关系上隐喻之一角，成为中国共产党自身执政党合法性建设史上的里程碑事件。

1.党规纳入国家法规制度体系，为中国共产党探索了一条在和平时期提升中国共产党执政合法性的新途径正如《宪法》序言中所说，中国共产党的执政地位是历史形成的。但是，那种骑在马上打天下的理论并不适用于和平时期，和平时期就要用和平方式去治理国家和社会。1979年，邓小平、陈云等中国共产党的第二代领导集体明确提出进行社会主义法制建设，主张以法治天下。1997年中国共产党十五大上以江泽民为首的第三代中共中央提出党领导人民治理国家的基本法略依法治国，并第一次赋予了依法治国明确的政治含义。 十八届四中全会《决定》更加全面、系统地阐述了中国共产党关于在中国这样的社会主义国家实行依法治国、建设社会主义法治国家的大纲、精神要旨和路径，将党规纳入国家法规制度体系，实现了党的执政纲领和国家法律制度的一致和统一，探索出了一条在和平建设时期不断巩固、加强执政党合法性的新途径：在革命时期，中国共产党领导人民取得革命胜利，是其取得执政地位合法性的证明;在和平时期，执政党维护、巩固、加强其执政合法性的一般路径是执政方式的制度化、法制化，以此来维护正常的社会秩序、推动社会各项事业的稳定健康发展和赢得民心。法治不同于其他国家和社会治理方式的最主要特征就在于形式正义以包含特殊价值目标和政策取向的法律确认国家和社会治理方式的合法性。《决定》通过将党规纳入国家法规体系，自觉约束党权，维护国家法制统一，完善党内法规制度建设，按照法律的规范标准提升党规的制度化、法制化水平，为中国共产党找到了一条除取得革命斗争胜利、经济建设取得巨大成就等证明其执政实质合法以外的路径形式合法化途径，即通过立法确认其执政的合法地位。

2.党规纳入国家法规制度体系，一定程度上解决了制度断链问题

对于中国共产党来说，通过立法确认其执政合法性面临的第一个难题就是摆正党、法关系主要是党规与国法之间的关系，得补上二者之间存在的制度缺口，使国家制度成为一个完整的链条，保障国家制度正常运转。很久以来，我国国家政治生活中一直存在一个制度衔接的灰色地带党、法关系，是党大还是法大一类的隐喻命题产生的主要诱因。我们被问及这样的问题时，常常下意识地拿《宪法》序言的规定加以搪塞，或者拿《党章》关于党必须在宪法和法律的范围内活动的原则加以敷衍。但是，因为党规不属于国家法律制度的组成部分，二者衔接就会存在制度断链，回答总是捉襟见肘。十八届四中全会《决定》明确提出，党规也是中国特色社会主义法规制度体系的组成部分，补接上了国法和党规衔接的制度链条：从从严治党的角度讲，党规要严于国法，党员接受比一般公民更严格的监督和更严苛的责任;党员违反国法的行为，肯定也是违反党规的行为，要接受法律责任和党纪责任的双重审查，此为十八届四中全会以后法律意义上的双规党员违反党规的行为，若够不上违反国法但违反党规的，尽管可以免于国法追究但并不免除接受党内审查和承担党内法规责任，出法入纪，此为与国法的规范化水平相适应、建立具有中国特色的社会主义法制体系以满足当前全面推进法治国家建设等的问题摆在了中国共产党和中国人民面前。

(三)具有鲜明中国特色的法制体系党规纳入国家法规制度体系，使我国社会主义法制的中国特色更加鲜明：

(1)中国社会主义法制是一个包含国法和党规在内的体系。(2)党规纳入国家法规制度系统，反映了现阶段中国的特殊国情：中国共产党是执政党，执政党的党章、党规是规范处于执政地位的中国共产党及其党员领导干部行为的基本规范;社会主义制度是现阶段中国的根本制度;法治建国必须坚持依法治国与以德治国相结合。总之，党规是我国社会主义国家法规制度体系的重要组成部分，是十八届四中全会以后最能体现全面推进依法治国建设社会主义法治国家时代特征和精神的中国特色。它将是中国共产党领导中国人民进行社会主义民主政治建设史上具有重大历史意义的浓墨重彩的一笔。

(四)党规法制化的意义

《决定》将党规纳入国家法规制度体系，揭开了遮蔽在党、法关系上隐喻之一角，成为中国共产党自身执政党合法性建设史上的里程碑事件。

1.党规纳入国家法规制度体系，为中国共产党探索了一条在和平时期提升中国共产党执政合法性的新途径正如《宪法》序言中所说，中国共产党的执政地位是历史形成的。但是，那种骑在马上打天下的理论并不适用于和平时期，和平时期就要用和平方式去治理国家和社会。1979年，邓小平、陈云等中国共产党的第二代领导集体明确提出进行社会主义法制建设，主张以法治天下。1997年中国共产党十五大上以江泽民为首的第三代中共中央提出党领导人民治理国家的基本法略依法治国，并第一次赋予了依法治国明确的政治含义。 十八届四中全会《决定》更加全面、系统地阐述了中国共产党关于在中国这样的社会主义国家实行依法治国、建设社会主义法治国家的大纲、精神要旨和路径，将党规纳入国家法规制度体系，实现了党的执政纲领和国家法律制度的一致和统一，探索出了一条在和平建设时期不断巩固、加强执政党合法性的新途径：在革命时期，中国共产党领导人民取得革命胜利，是其取得执政地位合法性的证明;在和平时期，执政党维护、巩固、加强其执政合法性的一般路径是执政方式的制度化、法制化，以此来维护正常的社会秩序、推动社会各项事业的稳定健康发展和赢得民心。法治不同于其他国家和社会治理方式的最主要特征就在于形式正义以包含特殊价值目标和政策取向的法律确认国家和社会治理方式的合法性。《决定》通过将党规纳入国家法规体系，自觉约束党权，维护国家法制统一，完善党内法规制度建设，按照法律的规范标准提升党规的制度化、法制化水平，为中国共产党找到了一条除取得革命斗争胜利、经济建设取得巨大成就等证明其执政实质合法以外的路径形式合法化途径，即通过立法确认其执政的合法地位。

2.党规纳入国家法规制度体系，一定程度上解决了制度断链问题对于中国共产党来说，通过立法确认其执政合法性面临的第一个难题就是摆正党、法关系主要是党规与国法之间的关系，得补上二者之间存在的制度缺口，使国家制度成为一个完整的链条，保障国家制度正常运转。很久以来，我国国家政治生活中一直存在一个制度衔接的灰色地带党、法关系，是党大还是法大一类的隐喻命题产生的主要诱因。我们被问及这样的问题时，常常下意识地拿《宪法》序言的规定加以搪塞，或者拿《党章》关于党必须在宪法和法律的范围内活动的原则加以敷衍。但是，因为党规不属于国家法律制度的组成部分，二者衔接就会存在制度断链，回答总是捉襟见肘。十八届四中全会《决定》明确提出，党规也是中国特色社会主义法规制度体系的组成部分，补接上了国法和党规衔接的制度链条：从从严治党的角度讲，党规要严于国法，党员接受比一般公民更严格的监督和更严苛的责任;党员违反国法的行为，肯定也是违反党规的行为，要接受法律责任和党纪责任的双重审查，此为十八届四中全会以后法律意义上的双规党员违反党规的行为，若够不上违反国法但违反党规的，尽管可以免于国法追究但并不免除接受党内审查和承担党内法规责任，出法入纪，此为党员接受党内制度上的问责。这样一来，国家制度上的断链问题在理论上、逻辑上初步解决，党、法关系的隐喻已经不再成为问题，问题的焦点转化为了中国特色社会主义法制体系内国法和党规之间的制度衔接关系。

3、党规纳入国家法规制度体系，党、法关系的实质

转化为了中国特色社会主义法制体系内国法与党规的关系十八届四中全会将党规法制化的另一个积极意义是，党、法关系的制度化。本来，从逻辑关系讲，法与党是两类性质截然不同的范畴，不具有可比性。在现代社会里，法律是社会行为规范，属于制度范畴，是赋予特定社会组织或个人职(责)、权(力或利)和依法承担或履行义(务)、责(任)的根据;而这里的党特指中国共产党，是我国的执政党，属于社团组织范畴。二者是两类不同的社会现象和属性不同的范畴，无法进行比较，根本不存在谁大谁小的问题!但提及党、法关系的人，利用党规与国法之间衔接关节缺失的制度漏洞，总是不怀好意地拿党、法关系设喻。如今，党规纳入国家法规制度体系，党、法关系的隐喻问题就转化成了中国特色社会主义法制体系内国法与党规的关系，去除了那种把法律当作实体或者把党看作制度对党、法关系进行不对称解读的可能：

(1)从法规制定体制讲，党、法关系就是中国共产党作为执政党与享有国家立法权的国家机构之间的关系。

(2)从法规制度本身讲，党、法关系就是党规和国法之间的关系，具体包含两个层面：在国法和党规的效力关系上，国法的地位高于党规，法权当然大于党权。十八届四中全会《决定》明确提出，中国特色的社会主义法制体系包括党规，法律是党的主张、政策和人民意志的有机统一，党必须在国法范围内活动或依法(从严)治党是全面推进依法治国的最基本含义。从国法、党规对党员领导干部的要求上，党规严于国法，党规的标准高于国法。《决定》指出：党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高的标准严格要求自己。

正是从党、法关系实质上是中国特色社会主义法制体系内国法与党规的关系角度讲，党规纳入国家法规制度体系实现了党依据宪法法律治国理政和依据党内法规管党治党在制度上的统一、依法治国基本方略同依法执政基本方式的统一。三、新问题：法与政策的关系如何协调?其实，在中国共产党的治国理政方式中，除了我们前面提到的法治、德治以外，还有一种对我们国家和社会生活具有影响更大的、范围更广的治国理政方式政策治国(下简称为政治)。

(一)新传统：政治在我国国家治理体系中的地位

前文已经提到，新中国是中国共产党领导中国人民历经28年的残酷斗争淬炼而出的。在这个过程中，中国共产党不仅在长期的革命斗争中确立了自己的领导地位，取得了建国后成为执政党的实质合法地位，同时也历练出了一套应对解决战争时期问题、动员社会力量的高效工作方法，其核心就是政策。在中国共产党掌握国家政权以后，这套工作方法被照旧搬到了社会主义建设中，成为了中国共产党治国理政的主要方式。建国后一直到1979年，除了颁布极个别的法规范性文件外，中国共产党治国理政的主要方式就是政治。在战争年代，社会治理主要靠武治在和平年代，社会治理主要靠文治。武治主要靠军事;文治关键靠发布具有普遍约束力的规范性文件。问题是，19491979年国家发布的政策，完全靠行政命令推行;稳定性差，朝令夕改甚至一人改变集体决策的情况也不少见。就今天的实际情况来看，党规是那些调整中国共产党在长期的执政实践中形成的具有稳定性的党组织之间、党的组织和党员之间、党员之间，以及党组织、党员和其他社会组织、公民、人民群众之间关系的行为规范系统，大量调整党与人民群众、其他社会组织之间关系的规范集中体现在中国共产党发布的政策上。十八届四中全会《决定》中也说：完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。可见，政治是中国共产党治国理政的一种重要方式。

(二)党规纳入国家法规制度体系后政治地位的凸显：仍未关进笼子的权力

党规纳入国家法规制度体系，体现了中国共产党的一种权力自觉，确实将一部分党权关进了制度的笼子，但是，它也使外在于国家法规制度体系的党的政策的非法制化问题凸显了出来。政策在我国享有历史性威望。建国初期，由于受国、内外政治环境所限，不可能一下子从整体上建立起新的法律制度，因此社会动员主要靠政策，而且基于革命战争年代形成的新传统和政策的灵活、便捷、高效和用起来顺手等优势，为政策长期代行法律功能提供了充分理由，而计划经济又为政策遮蔽法律创造了社会经济条件，法律始终陷于政策的泥淖。这种社会环境造成了人们根深蒂固的政策意识和重政策、轻法律的观念，塑造了人们热衷于政策而漠视法律的思维方式、价值取向，不仅法治不彰，法制建设也一再被压制、一拖再拖，而且人们习惯于用政策思维、执行法律，使已经颁布的法律也形同虚设。即便在当前，政治依然是我们党和政府治理国家和社会最常采用的方式。政治不同于法治，法治靠专业的执法队伍、中立的司法机构、法定的程序规则推动，而政策由政策制定者自己制定、自己执行，其推行主要靠行政命令。因此，政治根本上倾向于人治。因此，十八届四中全会《决定》将党规纳入国家法规制度体系，并没有彻底驱除遮蔽在党、法关系上的隐喻之幕。根据《决定》精神，党的政策既不属于国法的组成部分，也不属于党规的组成部分，但它确是到目前为止还没有被关进制度的笼子里的一种实实在在对国家和社会生活产生重大影响的权力。

(三)政策与法律的本质一致性党的政策与国法既有本质上一致的一面又有明显的不同。本质上的一致性主要表现为：(1)性质相同。就政策和法律作为国家和社会治理的方式而言，政策与国法一样，都是党和人民意志的集中体现。

(2)功能相通。政策和国法一样，具有调整社会关系、规范人们行为的功能，是中国共产党治国理政的重要方式。

(3)内容趋同。在我国，党的基本政策往往要体现或规定在宪法和法律文件中，构成宪法和法律的核心内容，被赋予法律效力。同样，宪法和法律是中国共产党和人民意志的体现，宪法和法律的某些具体规定本身也是党的政策的组成部分，宪法和法律制定、实施本身就是在执行党的政策。

(4)适用互补。党的政策因其原则性、灵活性而比法律调整的社会关系的范围要广得多，几乎涉及国家和社会生活的各个领域和方面;相比较而言，法律调整社会关系的范围要窄得多，如宗教、道德、民族等领域的许多问题只能用政策调整，而不能用刚性的法律加以约束。正由于党的政策和国家法律存在本质上的一致性，所以《决定》明确提出，在国家和社会治理中要统一领导、统一部署、统筹协调，形成党的政策和国家法律的互联互动机制。

(四)政策和法律的形式差别

尽管党的政策和国家法律之间存在诸多根本一致性，但毕竟二者是两种不同的治国方式：

(1)体现的意志不同。法律由特定国家机关依法定职权和程序制定或认可，体现着国家意志，具有普遍约束力，要向全社会公开。党的政策是党的领导机关依《党章》规定的权限和程序制定的，体现的是党的意志，仅在党组织和党员范围内具有强制实施的效力，允许存在不对社会公开的内容。

(2)规范化形式和程度不同。法律表现为法规范性文件或国家认可的其他渊源形式(如解释、判例等)，以法律规范为主，规范化程度高，具有严谨的逻辑结构，权利、义务规定得具体、明确;党的政策则一般不具有法律规范一样严谨的逻辑结构，规范化程度相对较低，表现形式多样，可以是决议、宣言、决定、声明、通知、意见等，灵活性、纲领性、原则性、方向性是其显著特征。

(3)实施方式不同。法律一般由国家专门设立的组织、懂法律的专业化队伍按照法定的程序强制实施;党的政策的实施则以党的纪律作保障，除非它已转化为法律，一般与国家强制无关。

(4)调整范围不同。一般说来，法律有其相对独立的调整空间，倾向于调整交涉性、可诉性的能够以法律上的权利、义务来界定的社会关系;党的政策调整的社会关系和领域比法律要广得多，对党组织和党员的要求标准也比法律要高。

(5)稳定性不同。与政策相比，法律具有较高的稳定性。法律的修订须遵循严格、固定且专业性很强的程序，党的政策则可应形势变化无须遵循严格、专门的程序作出及时调整。正由于政策和法律存在以上区别，所以《决定》指出：在._n_T_o国家和社会治理中要善于发挥政策和法律各自优势，共同完成国家和社会治理的目标。

(五)待解决的新问题：正确处理政策与法律的

关系在当前中国共产党明确提出全面推进依法治国的背景下，必须明确界定党的政策的调整范围，并将其法定化，否则党规纳入国家法规制度体系就会变成一纸空文。因为，实行法治并不意味着法律可以涵盖党的政策的调整范围，而与党规存在最直接关系的是党的政策，而不是国法。制定、执行政策的权力得不到约束，政策优于法律的现象将会在法治的旗帜下继续存在。当前我们能够做的就是，加强法律建设，通过高质量的立法来压倒政策优势：

(1)改变旧立法观念。在中央明确提出全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，我们必须改变过去那种先以政策积累经验、后以法律推行的立法观念，必须加快立法，尽量做到使社会各个领域都有法可依。

(2)提高立法质量。建设有中国特色的社会主义法治国家，不能仅仅依靠增加立法的数量，更要在立法质量上下功夫，多制定良法同时，提高立法质量还要注重提高立法技术，尽量使制定出来的法律明确、简洁、严密，便于操作、执行。

(3)完善立法体制。根据《决定》精神，要加强党对国家立法工作的领导，完善党参与立法工作的程序，及时把那些党通过政策要推行的比较成熟的治国理政方式制定成法律或以法律规范形式表达出来，尽量减少政策的数量。

(4)健全社会公众参与立法的机制。

政策之所以能大行其道，一个很重要的原因是历史形成的重政策、轻法律的思想观念和依赖党和国家好政策的情感、思维定式。当前全面推行依法治国，就必须健全立法机关和社会公众的沟通机制，开展立法协商，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等参与调整社会重大利益关系立法的论证、咨询机制，拓宽公民参与立法的途径，逐渐使社会普遍形成法治优于政治的共识。

(5)加强重点领域立法，保证使党和国家的各项改革措施依法进行。

四、法治、德治、政治三路并进，建构治国新模式

由此一来，我国目前的治国方式应当是法治、德治、政治三路并进。

(一)依法治国和以德治国相结合

从2001年党提出依法治国与以德治国相结合到今天已有近15年时间过去了，这一治国理政模式一直以来只是一种理念和原则，缺乏制度支撑。《决定》将党规纳入国家法规制度体系，不仅解决了长期以来我国社会主义法规制度上存在的制度断链问题，为中国共产党探索出了一条在和平时期提升中国共产党执政合法性的新途径，同时也使依法治国和以德治国相结合的治国理政原则建立在了国家制度基础之上，有了制度支撑。根据《决定》关于坚持依法治国和以德治国相结合的原则的具体阐述及其精神来看，依法治国之依和以德治国之以不只是一字之差，它表明了法治和德治在国家和社会治理体系中不同的地位和作用：法治是国家和社会治理的主要方式，起主导作用，而德治在国家和社会治理的辅助方式，起辅助作用;法律在国家和社会治理中主要发挥规范作用和体现道德理念、促进道德建设的作用，道德在国家和社会治理中主要发挥教化作用、滋养法治精神和强化法治文化的支撑作用。

在党规纳入法规制度体系以前，国法和党规不搭接，依法治国和以德治国相结合仅仅是一项政治原则，没有制度基础。党规纳入法规制度体系，党、法关系就表现为统一制度体系中党规与国法的关系、作为执政党的中国共产党与拥有立法权的国家机构之间的关系;依法治国和以德治国相结合就表现为国家和社会治理方式上的国法和党规相结合，表现为在党员领导干部中实行法律规范和道德教化的双重标准公民标准和党员标准，以此来治理权力、防治权力任性。可见，党规纳入国家法规制度体系，最终使依法治国和以德治国相结合的原则落实到了法规制度层面，有了制度支撑，具有了可操作性。

(二)政策制度化的可能进路：

法案制综上所述，法律与政策是现代社会治国互为补充的两种手段，在党中央明确提出全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，法治无疑是当前和今后占主流地位的治国方式，但我国特殊的国情不可能像英美法系那样将政策完全纳入国法的范围，但从约束权力的角度，采用政策法案制，将政策纳入国家制度体系是完全有可能的，且党规纳入国家法规制度体系已经提供了成功范例。这样，就可以实现在加快推进依法治国的进程中，保留政策的独立地位，使其为国家、社会的综合治理发挥独特的作用。在中国特色的社会主义法治国家建设中，起码就目前的实际情况来看，政策具有法律、道德等其他社会规范不可替代的地位和作用，因此法治不能取代政治。符合建设社会主义法治国家目标和精神的做法应当是：

(1)相关事项已经立法的，就不要再制定政策;

(2)相关事项法律和政策都有规定的，应优先适用法律规定，并通过一定的程序请求有权机构对法律和政策重叠或冲突的规定作出解释和处理;

(3)相关事项能立法的，就不要制定政策;

(4)没有相关立法，确有必要制定政策的，政策的制定应像立法那样遵循严格的程序规定，建立政策起草、论证、征询、协调、审议机制，对涉及重大社会利益调整事项政策的审议应实行听证，广泛征求、吸纳、听取各方面意见，使出台的政策尽最大限度凝聚社会共识，建立已经出台政策的备案审查制度，尽量避免政策制定的随意性;

(5)在国家和社会治理过程中，要逐步建立起政策与国家法律的互联互动机制政策要主动支持、配合法律，按照法治原则运作，做到政策执行既合理又合法;法律要从政策执行的效果中积累经验和汲取教训，加强法律建设的步骤，促进法律体系的更新与完善。

(三)最终的结果：法治、德治、政治三措并举

实际上，任何一种治理方式，都不是尽善尽美的。

(1)法治不是万能的。一方面法律调整对象的范围是有限的。在我国的社会生活中就活跃着一批不称为法律的法律，如宗教教义、道德、习惯、乡规民约等，对我国范围广泛的社会关系起着国家法律起不到的调整作用，它们虽然不具备法律规范形式却在法律无法调整的社会领域，发挥着实际的指引、评价、约束等法律功能。另一方面法律规范具有时滞性。社会是发展变化的，法律只能在对既成事实做出判断的基础上制定出来，不能完全预计未;正如亚里士多德所说，法律在制定出来时就开始脱离现实了，即便经过修补也不能改变其滞后的趋势。

总之，法治需要其他灵活、有效的国家和社会治理方式加以补充。政策有较强的针对性和灵活性，可以弥补法律调整的不足。但正如前文所说，政治是一种根本上倾向于人治的国家和社会治理方式，过分凸出政策在治国理政中地位、作用、优势，会导致政策灾难，这已经是被新中国建国后前30年的治国理政的历史经验证明了的：政治不能成为一种占主导地位的国家和社会治理方式;制定政策以弥补法治的不足，至少要遵循法治原则，政策制定要有法定依据。德治是弥补法治不足的又一条重要途径。法治之法本身得是良法，即法律应该有道德性;部分重要的道德规范也可以通过法定程序上升为法律，《决定》将党规纳入国家法规制度体系已经提供了这样的尝试;主流道德是法治的文化基础，道德滋养法治精神，法治弘扬主流道德;法律是道德的底线，德治是法治的理想境界;法治建国，需要道德和法律共同发挥作用，需要坚持法治和德治两手抓，需要综合发挥法律的规范作用和道德的教化作用。当然，德治和政治一样，根本上都倾向于人治，与追求平等、公平、公正、正义的现代民主政治不相匹配，因此它不能成为我国人民民主国家主要的治国理政方式;但是，它们对建立稳定社会秩序、维护国家和社会安全等重要法律价值具有不可小觑的积极作用，因此，实行法治还须加强公民道德建设，继承和发扬中华民族的优秀传统美德，严肃政纪、行纪和维护职业道德。